吴 爽

（广东省社会科学院，广东广州 510635）

0 引言

“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”[1]。广东改革开放40多年的发展历程，也是人才政策的变革史，人才流动、融入广东的发展变迁史。借此历史节点，本文回顾了40年来广东人才市场的发展历程和人才政策的发展演变，总结经验，为未来人才创新驱动发展提出建议。

1 广东人才体制机制改革的历史演进

制度变化对人才结构的变化具有重要的影响。改革开放40年，随着人才体制机制改革的推进，广东人才队伍体系越来越完善。

1.1 第一个时期（1978－1990年）：广东人才体制机制改革初步探索

在这个时期，广东支持个体经济发展，成立全国首家人才流动服务机构，孵化技术市场，创造人才流动和技术交换的条件，进行了人才体制机制改革的有益探索。

1.1.1 支持个体经济发展，创造人才流动的条件

针对雇工不得超7人的政策束缚，广东在1980年出台全国第一个鼓励支持个体经济发展的文件《关于城镇个体工商业若干政策暂行规定》，明确提出在注册资本、场地管理等方面不设门槛，只要愿意从事个体经营，相关部门将颁发营业执照，从根本上解除了私营个体经济发展的政策束缚，也使广东私营个体经济的规模呈爆发式增长。据统计，得益于新个体工商业政策的实施，广东个体经营工商户由1979年年底的1.56万户发展到1982年年底的25.16万户[2]。此后，广东于1999年颁布的《广东省个体工商户和私营企业权益保护条例》《关于大力发展个体私营经济的决定》等政策法规，是全国保护个体私营企业权益、保护非公有经济的先行示范政策，为广东私营个体经济的发展奠定了强有力的基础。

1.1.2 成立全国首家人才流动服务机构，为人才流动牵线搭桥

伴随个体经济的不断发展，广泛、普及的人才流动对传统的人才部门（单位）所有制和“统包统配”的人事制度带来很大冲击，为了顺应时代的变化及回应科技人才的个人诉求，广东于1983年率先成立全国首家人才流动服务机构，将“统包统配”的人事调配制度改为在计划调配为主的前提下，采用招聘、借调、签订合同、业余兼职、对口支援和组织技术攻关、承包项目等多种方式进行调配，突破“人才单位所有制”的限制，为人才流动“牵线”和“搭桥”[3]。1984－1989年，广东省各市县（区）相继成立人才服务机构，初步形成人才服务网络。1987年4月20日，广东省首个劳务市场——广州市越秀区劳务市场开业。

1.1.3 孵化技术市场，为技术交换创造条件

改革开放之后，珠三角地区经济突破原有体制，逐步从农业经济向工业经济过渡，很多“洗脚上田”的农民转身投向第二、三产业，但由于缺少文化、不懂技术，遇上不少“拦路虎”，只得到机关和企业向有文化、懂技术的人请教，在乡镇企业和民营企业中出现了许多“星期六工程师”，他们利用周末和节假日“冒险”下乡，为乡亲们解决技术难题，提供技术咨询和生产指导，甚至帮助申请专利和产品，从而为乡镇企业的发展、民营经济的进步发挥了重要作用[4]。“星期六工程师”使广东成为我国人才市场机制发育最早的地区之一。1988年1月，国务院下达相关文件，提出“允许科技干部兼职”，“星期六工程师”获官方认可。

1.2 第二个时期（1990－2000年）：广东人才体制机制改革取得突破

20世纪90年代，珠海在全国率先出台百万重奖科技人才的政策，产生了巨大反响，其他地区也随之制定吸引人才的政策措施、完善社会保险制度，广东人才体制机制改革取得突破。

1.2.1 重奖科技人才，形成尊重知识、尊重人才的良好社会风尚

1992年3月，珠海市委、市政府举行授奖大会，对3名科技特等奖获奖人员分别奖励三房一厅的住房1套、国产奥迪小轿车1辆和奖金20余万元，价值合计约100万元[5]，珠海重奖科技人才的做法产生了良好的社会效应和舆论效应，吸引了大批人才到珠海创业发展，仅在实施科技重奖措施的3年内，就有两万多名科技人员、800多名海外留学人员要求到珠海工作，5000多人次携400多项科技成果到珠海洽谈合作，吸引投资8亿多元[6]。

1.2.2 探索社会保障制度，完善人才保障政策

1998年，广东颁布《广东省社会养老保险条例》，明确将外来工纳入社会保险覆盖范围[7]。1999年，《广东省流动人员劳动就业管理条例》出台，明确外省流入人员与省内跨市县流动人员享受同等劳动管理待遇。2000年，广东将农民工作为重点吸纳对象，扩大社会保险覆盖面。2010年1月，《广东省流动人口服务管理条例》正式实施，广东告别实施多年的暂住证制度，而以居住证制度代之；同年，广东省政府印发《关于开展流动人员积分制入户城镇工作的指导意见》，引导和鼓励外来工及其随迁人员通过积分制入户城镇、融入城镇，探索建立以推进流动人口基本公共服务均等化和市民化的新政策和新机制。截至2012年7月末，广东已有33.8万名异地务工人员通过积分入户城镇；2010年，广东首批招录了外来工公务员；2011年，有超70名外来务工人员当选广东各地的人大代表[8]。

1.3 第三个时期（2000年至今）：广东人才体制机制改革持续推进

进入新时代，广东持续占据时代发展的制高点，始终把强化人才战略放在首位，以更积极、更开放、更有效的政策吸引全球创新人才资源，聚天下英才而用之，形成新一轮“孔雀东南飞”。

1.3.1 出台高层次人才政策，全方位招揽英才

2008年，广东出台《关于加快吸引培养高层次人才的意见》，公开面向国内外招揽英才。其中，“南粤功勋奖”每人奖励3000万元的新政如重磅炸弹，引起了社会各界的强烈反响；此后，相关系列政策不断出台，进一步夯实了广东作为中国高端人才高地的地位。据统计，截至2017年年末，到广东工作的外国人累计已达75万人次、港澳台人才115万人次，两项数字合计居全国第一。其中，海外高层次人才5.8万人，诺贝尔奖获得者、发达国家院士、终身教授等143人[9]。

1.3.2 实施重大人才工程，人才政策不断健全

为加快建设广州南沙、深圳前海、珠海横琴人才特区，广东大力实施重大人才工程，2008－2015年连续8年先后赴美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家进行海外高层次人才招聘。2009年，广东首次面向海内外引进创新科研团队、领军人才，在全国首创由政府主导引进创新科研团队的做法。截至2011年6月，广东2009年首批引进的11个团队和14名领军人才开发新产品28个，其中6个产品成功进入市场，部分产品填补了内地空白[10]。在2011年召开的全省人才工作会议上，广东重奖首届“南粤功勋奖”和“南粵创新奖”人才，奖励“南粤功勋奖”获得者3000万元，奖励“南粤创新奖”获得者500万元[11]。

1.3.3 建立知识产权奖励制度，探索创新人才激励机制

2012年，广东印发《关于加快建设知识产权强省的决定》，提出建立知识产权奖励制度，鼓励企业建立激励发明创造的奖励和分配制度，采取知识产权入股、员工持股、期权等多种分配形式激励发明创造；同年起实施的《广东省自主创新促进条例》是我国第一部促进自主创新的地方性法规，在后续的修改和完善中也进一步明确“允许科研人员以知识产权直接入股或设立公司，激发创新活力”的基本理念；2017年3月实施的《广东省促进科技成果转化条例》，是广东推动创新驱动发展由“政策洼地”向“环境高地”转变的重要举措，有利于广东在全国率先营造优越的体制机制与法制环境，最大限度激发人才创新创造活力。

1.3.4 引团队和引平台并重，为高水平创新型人才队伍提供政策支持

进入新时代，引人才逐渐转向了引团队，通过打造创新平台、建设创新孵化器，为创新型人才团队提供良好环境，从而推动广东人才体制改革走向新的阶段。以广东高校为例，暨南大学于2013年引入廖化新团队和尹之南团队，并获广东省创新团队称号，实现学校在创新项目上的新突破；广州大学于2017年7月举行先进网络空间技术研究团队聘任仪式，聘请方滨兴院士并与其研究团队9名核心成员签订聘用协议；近期，受中美贸易摩擦等因素影响，全球著名遗传学家李晓江夫妇的实验室被埃默里大学作行政关闭处理，暨南大学校长宋献中在香港出席粤港澳大湾区高校研讨会时表示将全盘接手李晓江团队并为其提供场地、实验室等科研基础设施。诸如此类的高水平团队落户广东，提高了广东的基础研究水平，极大地提升了广东的创新发展能力。

2 人才体制改革的广东经验

改革开放40年，广东人才体制改革的根本逻辑在于尊重市场规律，发挥市场规律和人才规律的作用，政府更多以服务者角色来为人才营造良好的政策环境和生活环境。

2.1 尊重人才配置规律，建立起包容性的人才制度体系

人才作为市场中的第一要素、第一资源，首先要遵循人才配置规律，借助市场力量和价格杠杆去吸引人才、检验人才、评价人才、使用人才和回报人才，营造天下英才汇聚涌现、竞争发展的环境。打破人才流动障碍，促进人才自由流动，加强对人才的奖励激励制度，努力破除人才发展的刚性、柔性约束。建立开放、包容的人才机制和环境，既是人才辈出、人尽其才和才尽其用的前提，也是实现人才资源高效配置，建立国际人才竞争比较优势的基础[12]。

2.2 坚持服务发展定位和产业布局，坚持市场导向

一是围绕广东发展定位和未来规划，积极实施人才优先发展战略，打造人才吸引高地、人才就业目的地、人才创业福地和人才创新聚集地，将人才队伍建设和人才团队打造作为推动广东经济社会发展、建设现代化产业体系的战略主体。二是紧贴市场主体需求，围绕产业和企业等用人主体的人才需求，通过创新举措解决其引才难、育才难、留才难等问题；坚持问题导向，着力解决长期制约人才发展的难点、痛点、堵点问题，有针对性地提出具体举措，精准施策。

2.3 注重宏观设计，营造良好的人才发展环境

始终坚持“党管人才”原则，建立和完善人才管理新机制，做好顶层设计。对人才实行分层分类管理，建立和完善适合党政管理人才、企业管理人才、专业技术人才这3支队伍的特点和成长规律，公平与效率相统一、激励和监督相结合、竞争与创新相促进的管理机制。紧紧围绕广东加快转变经济发展方式、建设现代产业体系和创新型广东的目标要求，扎实推进人才强省战略，以提高自主创新能力为核心，以加快吸引培养高层次、创新型、急需紧缺人才为重点，综合开发国内外人才资源，统筹推进各领域人才队伍建设。

2.4 重视创新能力的精准孵化，实现人才价值。

一是出台股权、期权激励政策，打通收益存量和增量的界限。打造产业聚集链，建立起技术创新和收益分配的常态化机制。通过鼓励企业实施股权、期权激励，将创新性科技成果转化为常态化的长期性收益，充分调动科研人员的技术创新热情。二是建立团队扶持机制，以政府分担创新风险的方式推动创新型人才的脱颖而出。积极打造人才团队链，重视创新创业团队的扶持和资助，实现领军人才培育后备青年人才、创新技术代际传承相结合，将技术创新和人才培养打通。三是初步建立风险补偿机制。通过政府采购的办法扶持创新、降低创新风险，最大限度地实现创新创业能力的精准孵化，从而大大提升了广东创新创业的成功概率。

3 广东未来人才体制机制改革的建议

长期以来，广东的人才政策优势在于其先行一步的改革开放举措，由于广东率先改革、率先开放和率先发展，使得全国各地的人才纷纷落户广东。未来，随着人才在创新驱动发展战略中扮演愈发重要的角色和各地人才争夺战的加剧，单靠先行优势已不足以维持广东的人才优势，具体来看还存在以下问题：其一，各地的政策环境、政策目标和政策设计逐渐趋同，迫使广东人才政策的相对劣势凸显；其二，广东人口流入虽为“净流入”态势，但同样面临高端人才、创新型人才的结构性不足问题；其三，政府出台人才政策的速度比浙江等省份相对迟缓，政策与瞬息万变的市场步调不一致，政策环境和保障机制有待提高。针对上述问题，本文提出下列建议：

首先，因地制宜制定区域化特色人才政策。以珠三角、粤东、粤西、粤北等区域划分，统筹区域内各地市、部门已出台的人才政策，整合重复的政策措施，废止缺乏实效性的政策，结合区域产业发展和人才层次需求，利用粤港澳大湾区发展契机，以支持区域均衡协调发展为原则，制定科学合理及更具区域化特色的人才政策。

第二，不断创新对高层次人才的激励手段。进一步提高创新人才科技成果转化的收益比例，允许创新人才科技成果通过协议定价、技术市场挂牌交易、拍卖等方式转让转化。不断完善企业、高校和科研机构的股权、期权、分红等激励方式，激发人才创新活力。

第三，借力“互联网+”创新人才引进机制。紧密围绕创新驱动发展战略，聚焦重点产业、核心技术，突出“高精尖缺”，加大海外人才引进力度，依托新型研发机构和孵化器靶向引才和定点育才。探索由政府牵头建立国际猎头机构，在全球范围内搜索和引进人才。建设国际人才大数据库，利用大数据技术促进信息资源的深度整合和开发利用，实现精准引才引智[13]。

第四，健全高层次人才发展的保障机制。将高层次人才发展成效列入经济社会发展综合评价指标中，建立政府、企业、社会多元投入机制，采取政府直接资助、引导股权投资、银行贷款支持等多种方式相结合，大力发展高层次人才金融制度。加快形成面向高层次人才引进、培养、使用、流动、评价、激励等各环节，创新创业、医疗教育、社会保障、生活配套、人才投入等各领域的人才法律法规体系[14]。实施高层次人才法律服务产品研发计划及法律服务支持计划，加强高层次人才引进。

第五，推动人才评定、培养等制度与国际接轨。充分发挥广东毗邻港澳的优势，推动人才评定、培养、出入境等制定与国际接轨。在部分领域探索建立符合国际惯例的人才评定制度，对引进的海外高层次人才，可突破学历、资历、职称要求，特事特办、及时认定高级专业技术资格。引进国内外知名高校到广东合作办学，以项目研究、人才派出和引进、基地建设为载体，推动高层次人才联合培养。利用信息网络引入国内外优质教育资源，多种形式开放在线课程。逐步完善海外高层次人才留粤工作的便利措施，探索完善海外高层次人才永久居留证申办机制，简化申办程序。