刘欣怡，朱海嘉

（东南大学马克思主义学院，江苏南京 211189）

2017 年，党的十九大报告提出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”［1］社会治理是建设中国特色社会主义总体布局的一大重要任务，必将呈现新的发展趋向，承载新的发展任务。这里立足新时代，从宏观、中观、微观三个维度探究城市社区治理问题及其对加强社会民生建设、促进社会经济发展、维护社会和谐稳定的意义。

一、“共建共治共享”视野下的和谐社区建设

（一）“善治”视角下的共建共治——理念转型与制度优化

1.加强基层服务型党组织建设，把党的领导转化为社区治理优势

基础不牢，地动山摇，社区建设需要以党的坚强领导为后盾。谈到党、政府和社区三者之间的关系，学者们有这样的共识：“中国共产党在社区的地位是领导核心，其作用是总揽全局，协调各方。”［2］民政部曾颁布文件强调：“社区建设是指在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”［3］

党的十八大报告提出：“要建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党。”［4］就基层党组织建设而言，最为关键的就是加强建设基层服务职能，即一如既往地坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员的原则，协调各方凝聚社会发展和改革的力量，促进社会经济可持续发展；切实关心广大人民群众在就业、看病、上学、养老等方面所遇到的困难和问题，忧民之所想，解民之所需，更好地保障和改善民生工作；同时，让广大党员在工作与生活中树立身份认同感与使命光荣感，从而更好地服务人民群众。

党中央高度提倡建设服务型政党，但目前还存在服务能力较为欠缺、服务功能定位不准、组织建设较为混乱等诸多问题。这反映了基层党组织现有服务功能的缺失与亟待优化，必须做到在实际工作中摸清服务对象、服务标准、服务内容；同时，切实发挥基层党组织的核心领导功能，与时俱进地革新领导理念、转变领导方式、讲求领导效率，通过高效的服务型党组织建设来优化多方共建的社区治理环境，把党的领导转化为社区治理的优势。

2.充分发挥基层政府主导作用，为实现多方共建共治提供必要前提

在社会治理领域，“治理的理想目标是善治，即公共利益最大化的管理活动和管理过程。善治意味着官民对社会事务的合作共治，是国家与社会关系的最佳状态”［5］58。“善治”的美好愿景带来了治理理念的转型与制度框架的优化。十九大报告提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”［1］党和人民对“善治”的呼唤使得政府在社区治理中的角色从大小事务的“决定者”“包揽者”转变为共治的“主导者”。具体而言，政府应在新时代社区共建共治中找准角色定位。

首先，政府是社区各项发展政策的制定者，始终秉承“以人民为中心”的发展理念，在政策上支持城市社区增权和扩大公民参与；其次，政府是社区精神文明建设的引领者，应充分利用城市的文化资源优势加强社区思想政治教育和理论宣传；再次，政府是社区财力物力及公共服务的供给者，积极整合社会资源，努力为社区居民提供义务教育、医疗服务、公安消防等优质公共产品；此外，政府还是基层群众自治组织的监督者，及时对居委会和社会组织的自治行为及自治范围进行规整，加强沟通，合法监督。

从物质层面来说，政府为各种社会主体的广泛参与搭建了广阔的平台，随着改革开放的纵深推进，政府应协同多方力量力争实现公共服务优质化，为“善治”提供物质保障。从精神层面来说，当前社区居民群体分布较为复杂，社会意识较为混乱，不同社会群体的思想意识差序格局可能会沦为无序格局。作为社会集体利益的代表，政府应该搭建起群体间良性沟通的平台以构建或重建社区共识。因此，政府主导力量的充分发挥从一定角度而言是实现多方共建共治的必要前提。

3.激发社会活力，推进“三社联动”

新时代的社区治理并不意味着侵占其他社会治理主体的发展空间。近年来，各地已在实践中达成了建立社区、社会组织、社会工作“三社联动”社区治理机制的共识。“三社联动”，即“以居民需求作为导向，以政府购买作为牵引，依托社区平台，以社工机构作为载体，以社工力量为骨干，通过社区社会组织引入外部资源及社会力量，由社工提供专业化服务，把多元服务化供给实现在社区、把矛盾问题化解在社区的一种新型社会服务供给方式、社会治理模式和社会动员机制。”［6］“三社联动”意图在发挥政府有效主导（通过购买服务、完善孵化培育、加大人才引进等方式）的前提下，与社会组织协同，进行良性有序的互动以实现城市公共利益最大化，其本质目的是通过三方合作提高社区自治化水平，增强社区成员自治意识和自治能力。该机制弥补了政府在服务供给等职能上的现实缺漏，是促成社区“善治”的重要一环。

（二）和谐社会视角下的社区共享——以人为本与改善民生

1.社区资源共享，增强社区居民权利意识

社区共享，首先应当是社区居民共同享有社区公共资源。值得说明的是，除了政府和社会组织投入的财力、物力等有形社区资源外，还有公共服务和社区精神文化氛围等无形社区资源。从“共享经济”视角看，“共享是中国特色社会主义的本质要求。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”［7］共享发展成了牵一发而动全身的深刻变革，落到细微处说，就是要鼓励社区资源共享。

然而，“经济体制改革在城市如同在农村一样要冒风险的，城市改革要比农村改革更为复杂，是对整个经济体制的改革，所面临的风险更大。”［8］风险社会条件下现代性的冲击使得社区社会资本相对匮乏，致使城市社区资源无法满足居民需求，社会组织、居民及政府间沟通困难。在此情形下，各级政府应倡导优化城市社区公共资源配置，即维持社区间资源分配平衡，实现社区内每一位居民享用公共资源的机会均等化和服务优质化。

从社区居民主体的角度分析，为了实现社区资源的有效共享必须做到以下几点：第一，建立起基层政府、社会组织和社区居民的良性沟通平台，畅通和拓宽居民的意见表达渠道。第二，保证社区共享资源信息的透明公开，避免暗箱操作，当居民切身利益受到损害时有合法途径予以申诉、上诉、请愿。第三，制定和健全相关制度规范以防止不文明现象及政府监管不力等问题的出现，提高违法违规成本，让社区治理主体对既定社会契约产生敬畏之心，共同维护社区公共资源。

2.社区治理成果共享以增进居民社区生活福祉

“一个好的社会，既要充满活力，又要和谐有序。社会建设要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划，从保障和改善民生做起。”［9］社区共建共治的根本目的就是为了多方共享社区治理成果。社区治理成果共享对社区治理主体，尤其对基层党组织和基层政府都提出了极高的要求，党和政府在共建共治过程中必须始终坚持“以人民为中心”的理念，一碗水端平，努力做到治理过程民主化、法治化；权衡多方利益需求，在优先考虑公共利益的前提下对治理成果进行均衡分配。

但在现实生活中，城乡及区域之间的经济发展差异、社会经济利益分配失衡造成了社区间资源分配落差扩大的趋势。同时，社区公共资源、公共利益分配不公导致了官民矛盾激化。为实现社区治理成果的有效共享，各治理主体间必须达成以下共识：首先，各治理主体都应树立“公共利益为先”的基本准则，在政府搭建的沟通平台上有效表达利益诉求；其次，政府应做好社区内的资源整合工作，杜绝不必要的资金浪费，始终坚持可持续发展的原则，提高公共资源的有效利用率和循环使用率，最大程度避免资源滥用与环境污染；再次，加大资金投入以保证公共资源品种多样、覆盖全面、使用便捷，为社会力量放宽通道，并予以一定的政策便利，帮助政府分担参政压力；最后，为了切实提升居民生活满意度、增进民生福祉，政府在开展工作前应做好社区建设与规划，定期进行量化测评，用量化指标来反映居民生活的“幸福感”“满意度”，以此衡量基层政府的实际工作绩效，为改善社区治理成果共享提出现实意见。

3.“共享”理念最终目的——培育公共精神，形成公共价值

公共价值是衡量现代社会精神文明建设的基本维度，是公民在价值观层面达成的基本共识。卢梭的社会契约理论把人与人之间的信任界定为一种社会资本，而在社区治理中，多方主体已经形成了既定的合作程序和文化氛围，主体间的信任就从隐性变为显性，依托信任产生的共同价值观念就是社区治理的公共价值。“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦。”［10］公共价值的形成得益于社会公共利益的均衡分配，这离不开社会民生水平的提高、保障和完善。谈及具体落实措施，就是要不断完善公共服务体系，创新供给方式，尽力实现公共服务供给多元化、均等化、标准化、法制化，主要有以下几点：

第一，做好就业工作，加强全方位公共服务就业，提高就业质量。抛弃固有的地域歧视、行业歧视、性别歧视、身份歧视等社会排斥思想，营造更加公平、稳定、健康的就业环境。第二，坚持“底线思维”，全力做好民生托底。多元供给的同时实现多渠道民生保障，使社会保障体系统筹城乡、覆盖全面，使人民更有安全感。第三，贯彻落实“健康中国”战略，完善社区基本医疗卫生建设，积极应对当前正向发展的人口老龄化的趋势。在促进民生建设的问题上，基层政府应始终坚持“以人民为中心”的发展思想，不断完善基础公共服务，提高社区群众的获得感和幸福感，促进社会公共价值的培育与形成。

二、创新社区治理体制，推动社区治理走向现代化

社区的管理能力与服务功能奠定了社会治理的基础，因此完善城市社区的服务功能、创新社区治理体制是推动社区治理走向现代化的必由之路。

（一）基层政府简政放权，实现社会治理主体间的良性健康互动

新时代的社区治理主体呈现出多元化发展的趋势，既包括基层党组织、社区居民自治委员会等基层群众性自治组织，也包括社区中介组织等介入社区具体事务的社会力量。这表明，新时代的社区治理是一个社区增权的过程。

改革开放以来，我国的社会建设发展取得了重大成果，社会管理已不再是过去高度集中统一的行政化管理模式，但基层政府仍存在政府职能越位的现象，习惯性包揽一切，“政社不分”“以政代社”依然存在。并且基层政府的组织建设较为膨胀和繁杂，部门设置呈“倒宝塔形”，权、责、利未能高度统一，这直接削弱了社会治理的力量基础，同时，政府包揽过多使社区居委会在实际工作中陷入了被动。虽然社区治理自治化、法治化、民主化是各治理主体力争的目标，但基层群众性自治组织发育不良、被边缘化，并逐渐对基层政府产生“全面依附关系”也是事实，现就此问题提出以下几点对策：

1.重心下移，权力下放，科学界定政府职责

新时代党中央对城乡社区治理提出了极为明确的要求和指示：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［1］49借助推拉理论来分析，我国的城市社区治理首先有政府自上而下政策规划的推动力，这是社区治理的行政保障，但同时也有来自社区自下而上发挥基层主观能动性的拉力。缺少拉力，社区治理工作就会出现过于行政化的问题；缺少推动力，社区治理则会呈现无政府化的无序状态。

言及权力的向度，俞可平提出：“统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。”［4］3因此，政府应当将重心下移、将职能下沉，树立正确的政绩观，将权力下放给基层群众性自治组织，使得政府工作真正实现制度化、法治化、规范化。

2.强化基层政府组织建设，推进“大部制改革”

基层政府主要是指区、县政府及相关街道办事处。从行政组织层次上来考察，层级设置越高，部门划分越多，工作职能越清晰明确；层级设置越低，则易于出现分工混乱、权责不对等问题，上层机构不断膨胀，下层人力、物力、财力较为缺乏，工作任务繁重。

在此背景下，基层政府“简政放权”显得尤为必要，要下放权力以充实基层基础工作，同时也应简化基层政府的组织机构，做到明确职责，事半功倍。在此基础上，“大部制改革”的行政思路应运而生。“实行大部门制，就是在行政机构设置中，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门之间协调为部门之内协调。”［11］政府不仅要做好统筹指导、组织协调、资源整合的工作，更要做好机构整合，在工作中切实避免条块利益分割、基础工作分布不均等问题。街道办事处和社区是城市管理工作的基础与单元，基层政府工作的效率直接影响城市社会治安的稳定。因此，新时代的总要求是优化基层政府机构设置，为社区治理提供强有力的组织保障。

3.减负增能，提升社区居委会凝聚力

社区居委会是依据社区居民意愿自发成立的在政府与居民之间充当纽带、桥梁作用的基层群众性自治组织，具有群众性、自治性、多元性等多种属性。从居委会的理论定义看，居委会应是缓解基层政府与居民之间关系的“柔化剂”。而现实是基层政府“减负”低效，上级政府一味向社区居委会下达行政指令、布置行政任务，使居委会几乎成了基层政府的派出机关。长此以往，其自治能力不升反降，同时社区居民对居委会的信任感也会日益减弱。此外，社区居委会的队伍建设还存在年龄比例失衡、社区工作人员不多、居委会工作人员能力不足等问题。

因此，笔者认为，新时代社区居委会的发展和建设应适应“减负增能”的要求。“减负”即减轻社区居委会的职责负担，无论是基层政府还是居委会都应当依法、依规办事；同时，建立政府工作绩效考评一体化机制，减少对居委会的相关考评，为社区自治工作留足时间空间。“增能”即指增强居委会工作人员的工作能力，通过国家和地方政府的人才政策来改变现存问题，加强队伍建设，切实做好工作人员的专业能力教育培训工作，努力实现工作人员“年轻化”“专业化”；同时，与时俱进更新工作方式，为提升社区工作效率提供便利。社区居委会是实现社区自治、善治的中心，因此在新时代，我们必须对社区居委会予以充分重视。

（二）用“微自治”细化网格管理服务

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，要“为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。”［12］其中，“精细化”是指在扩大网格化管理覆盖面的同时深化、细化网格内的自治事务，增大社区内、街道内的网格密度，形成上下联动、左右贯通的微观自治的发展局面。在此情形下，“微自治”理念的提出适应了时代的变化。“微”是指细化原有治理区间，使居民能在更小的自治单位中处理更加具体的社区事务，以提高社区自治效率和居民参与社区治理的积极性。

从可操作性来说，“微自治”实际上并未脱离原有的网格化管理，而是在保留社区党委、社区居委会的基础上设立社区单元长、楼栋长、楼道长等新的职务，让每一个有意为社区建设与管理作贡献的居民都参与到社区自治中来；同时，为加强社区综合治理和服务，可在社区内设立相应的服务站、综合治理或管理办公室，切实方便居民的日常生活。

在新时代，提倡“微自治”的意义十分重大，网格管理的细化使得积极参与社区事务的单元长、楼栋长、楼道长等成了缓和官民矛盾、疏通物业与社区关系、增进邻里感情的重要枢纽，新时代的城市社区将因此而充满生机与活力。

（三）“互联网+”打造智慧社区新模式

十九大报告对社会治理提出了“社会化”和“智能化”的要求，运用到社区治理中，就是具有可推广性的社区建设与管理模式的智能化。随着“互联网+”的推广，在基层政府办公领域，“互联网+政务”已成为屡见不鲜的提法，而在社区建设领域，社区共建共治已开始进行“互联网+社区”行动计划的探索。

在传统观念中，政府在社区治理中扮演着管理者的角色，为呼应人民群众对建设型和服务型政府的热切期盼，社区建设与管理正力图摆脱过去僵硬的行政命令上传下达的模式，逐渐向“小政府，大社会”的格局发展。人们的个性化生活需求对社区服务提出了智能化、便捷化的要求，迫使传统社区建设转向一种新型模式——智慧社区。

就智慧社区建设，具有以下几方面的内涵：第一，建立专门的手机应用客户端，方便社区居民及时了解社区政务信息，一键参与社区自治；第二，充分利用时下使用频率较高的微信、微博、QQ、知乎等新媒体平台，对社区事务答疑解惑，为社区居民日常交往、开展丰富多彩的文娱活动提供空间；第三，智慧社区的建设应始终贯彻落实以人为本的理念，网络社区服务、线上线下互动都应体现人性化的服务宗旨，让所有社区居民感受到基层政府的努力和社区工作者的温暖；第四，智慧社区建设不能忽视环境对群众思想品格、道德行为的作用，应积极探索优化社区人文、生态环境的新方法。

三、尊重群众主体地位，扩大居民参与

城市社会是由人组成的，公民社会的成熟度是实现“善治”的重要条件，因而社会治理实际上是对不同身份的人的实践活动的调整和规范。无论从哪个方位来考察，其终极旨归都是实现人的自由全面发展。因此从微观层面探寻新时代完善社区治理的基本方略，笔者认为应将关注的重点落到“人”上。

（一）加强社区思想政治教育，树立居民主体意识

社区居民在社区生活中要树立主体意识，主动参与社区建设与治理。社区居民的主体意识包括参与社区事务的自主程度以及在集体生活中养成的公共精神。而在实践过程中，不少居民总是被动接收相关信息，没有意识到自己可以也应当在社区建设中发挥主人翁作用，参与积极性欠佳；而以社会公德心为形式表征的公共精神较为缺乏，使得部分居民难以形成较为明晰的社会道德准则。这些都说明社区思想政治教育工作亟待加强。

由于社区思想政治教育工作具有特殊性，开展工作时应注意以下几点：

首先，认真规划社区思想政治教育内容与任务，使之更有针对性，不仅是对教育群体的针对性，更是教育目标的针对性。不同年龄层次的社区居民适用的思想政治教育内容存在一定差异，这就要求社区思想政治教育生活化、时代化，以迎合群体需要；同时还要注意教育内容的有的放矢，社区思想政治教育应旨在提升公民的参政意识、社会责任感和心理健康水平，根据不同的教育目标制定不同的教育内容，使社区思想政治教育层次清晰、职责明确。

其次，做到社区思想政治教育方法多样化。理论宣传必不可少，但不能以单一的理论灌输法撑起整个社区思想政治教育体系，应穿插隐性教育方法，如从社区的教育环境、文化氛围入手采取渗透式教育法、陶冶式教育法，以及组织开展各具特色的社区活动进行实践体验教育法，印发社区小报和社区宣传册，更新社区公告栏，鼓励居民做好自我教育。

再次，在社区思想政治教育过程中，主客体应加强交流与互动，通过双方的沟通、理解、对话向社区居民传递积极、健康、向上的价值观，在教育实践中促成主客体合作观念的形成以减少思想政治教育过程中的摩擦、隔阂与阻碍，进而达成实现人的社会化的基本目标。

最后，新时代的社区思想政治教育要以智慧社区建设为依托，拓展宣传领地，除了传统的社区党校、广播站、黑板报、公告栏等阵地外，还应探索QQ、微信、微博等网络途径，使社区思想政治工作贴近生活、贴近实际、贴近群众。

（二）协调社区内不同社会群体的利益需求

现代社会有利益和价值观多样化的表征，善治的实现既要尊重公民的平等权利，充分发挥其主体作用，还要使利害关系不尽相同的主体达成政策方面的共识。改革开放以来，城市社区原有的单位体制逐步瓦解，市场经济的繁荣发展推进了社区的商业化转向，城市公民由原来的“单位人”变身成为“社区人”，这种身份上的巨变使城市社区居民的群体类型由单一到多样，呈现出明显的异质和分化特征。

随着单一利益格局被打破，不同利益群体的基本需求开始分化。首先，社会利益群体间贫富差距的扩大使群体利益诉求呈现分层化的表征，部分如农民工群体、下岗职工、城市贫困人口的利益诉求还停留在温饱阶段，而城市白领、企业家、私营企业主、专业技术人员的利益诉求已上升到了尊重需求甚至自我实现的价值需求，异质化的社会群体如何在有限的社区空间内和谐共生是新时代社区治理亟待解决的问题。同时，各群体的利益需求领域不断被拓宽，传统的衣食住行已不能满足利益群体多样化的生活需要，文化环境、绿色生态环境、医疗保障、教育资源、社会安保等也被纳入。此外，社会结构的变迁催生了社会裂缝，社区居民个体的利益需求与公共利益发生矛盾，个体为一己私利做出有损社区公共利益的事情时有发生。

针对以上问题，笔者认为，新时代社会利益群体间的关系应做出如下调整：第一，加快城乡一体化进程，以兼容并包的心态促进农民工群体融入城市社会，加强城市基础设施建设以切实满足低收入群体的基本生活需要，进一步做好利益补偿措施，逐步缩小城乡差距、城市社区内贫富差距。第二，社区在公共服务领域应承担更多更重大的职责，应针对不同群体的利益需求实现社区服务全覆盖，不断完善社区服务功能以提供更为优质的服务。第三，使居民参与社区治理制度化，依法保障其知情权、参与权、决策权与监督权，定期开展社区议事会、社区听证会，为居民表达个人想法、意见提供合理化渠道。第四，充分发挥社区思想政治教育的思想引领、心理疏导、政治教育等功能，社区思想政治教育的根本目的在于提高人的思想道德素质和政治觉悟。解决不同社会阶层、社会群体之间的矛盾与冲突，需要“结合社区居民心理需要，加强思想引导；调节人际关系、善于运用人际关系平衡原理，寻找影响人际关系中的‘看法’因素，抓住解决人际关系矛盾的关键。”［13］

（三）打造学习型社区以营造良好的文化氛围

社区环境建设包括生态环境和人文环境两部分。人文环境是社区发展的软实力，改革开放40年来，城市已形成了优于农村的文化资源和文化氛围。这是新时代形成社区文化引领力、优化城市人居环境的必备条件，也是衡量“善治”可能性的重要社会发展指标。在新时代营造良好的社区文化氛围，需做到以下几点：第一，建立社区图书馆或者图书室、读书角。社区文化建设离不开文化知识的学习，这也是在社区内满足个体社交、求职、自我实现等方面需要的基础途径。第二，在社区内开展“四点钟课堂”“市民学校”等有利于教育公平的志愿者活动项目。社区居委会应为少年儿童课余时间的学习教育提供便利，促进教育公平，缓和不同利益群体就教育问题存在的矛盾冲突。第三，因地制宜、结合地方特色，开展丰富多彩的文娱活动，如广场舞比赛、亲子比赛、诗歌朗诵大赛、社区歌友会等，在营造良好文化氛围的过程中扩大居民参与。

四、结语

纵观20 世纪30 年代至40 年代我国学者对社区所作相关研究，可见当时学者们对于“社区”的理解大多是乡村社区，并对乡村社区的发展做了大量实证研究，探索救国救民之道路。而随着社会主义市场经济体制在我国的确立，学者们的眼光逐渐从乡村转移到城市，城市社区研究逐步成为学术研究热点。20 世纪90 年代至21 世纪初，人们仍习惯于“社区管理”的表述，体现了国家权力向城市基层的渗入及强烈的管控表征。新时代形成了新的商品小区住宅模式，居民拥有了以财产权利为旨归的产权利益，建立起了新型社区治理机制，实现了国家“权力”向居民“权利”扩散和转移，以及社区自治空间不断拓展的嬗变。因而在新时代，学者们已用“社区治理”来替代“管理”的表述。

一方面，城市社区治理在经历喜人的变革：比起单一的行政命令上传下达，更提倡主体间的共建共治共享，社区治理行政化在新时代已开始向社会化过渡；同时，新时代的社区治理还呈现出法治化、科学化、精细化、专业化和智能化等特征。另一方面，当下的城市社区治理还未完全形成“小政府，大社会”的基本格局，政府治理、社会调节和居民自治之间还未真正实现良性健康互动。其症结主要在于现阶段的城市社区治理还存在基层政府办事效率低下、社区居委会自治能力欠佳、社区居民参与积极性不高、社会组织责任意识较弱等诸多问题。

行百里者半九十。前进之路固然困难重重，但相信在多方联动、综合施策的努力下，社会“善治”的美好愿景终将实现。