湖南省农业农村厅法规处(410005) 聂建刚

【案例】2019年7月，某市人民政府拟出台《关于切实解决耕地抛荒问题的若干意见》(以下简称《意见》)。该《意见》的征求意见稿第3部分第1条规定：“承包耕地的农户连续两年弃耕抛荒的，发包方应收回发包的耕地，另行发包。”对这一规定是否有法律依据，各方有不同意见。《意见》起草单位坚持认为有明确的法律依据，即《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第37条第3款规定：“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应收回发包的耕地。”为慎重起见，该市政府向省农业农村厅来函咨询。省农业农村厅在复函中建议，《意见》中不宜做出发包方有权收回连续两年抛荒的承包地的规定。

【评析】该案例反映的问题具有典型性，焦点是发包方能否依据《土地管理法》第37第3款的规定收回连续两年抛荒的承包地。这涉及我国农村土地承包制度的演变过程和《土地管理法》与《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)的几次修订。

1986年，我国出台了《土地管理法》，并于1998年进行了第2次修正，在第37条第3款增加了禁止闲置、荒芜耕地的规定，即：“承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”一些农村集体经济组织等发包方正是依据该款规定收回了承包方连续两年以上弃耕的承包地，这在当时是于法有据的。

直到2003年3月1日《农村土地承包法》颁布实施，情况发生了变化。《农村土地承包法》对收回承包地的情形作了非常严格的限定，在承包期内，发包方只能在3种情形下才能收回承包地：①承包方主动交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成员死亡的；③承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。以上情形并未包括承包方可以收回连续两年弃耕抛荒的承包地。之后的2004年3月30日和4月30日，国务院相继以国办发明电[2004]15号和21号发出《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》以及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，从行政角度规定不能收回连续两年以上弃耕抛荒的承包地。

《农村土地承包法》是调整规范农村土地承包的专门法律，是多年来农村土地承包实践经验的总结，确认了农村土地承包关系的长期稳定，加强了对农民承包经营权的法律保护，而且实施时间晚于《土地管理法》。从立法技术角度分析，如果《土地管理法》第37 条第3 款规定的收回承包地的情形继续有效，就应该在《农村土地承包法》中予以确认，而《农村土地承包法》对此并未确认，使《土地管理法》第37 条第3 款的规定不再适用以上情形。2005 年9 月1 日起实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6 条的立场与《农村土地承包法》及国务院国办发明电[2004]15 号和21 号的精神也是一致的。

因此，2003年3月1日《农村土地承包法》实施后，发包方不能再依据《土地管理法》第37条第3款收回弃耕抛荒的承包地。而且，无论《农村土地承包法》实施以前还是实施以后，对于连续两年以上弃耕抛荒被村委会收回的土地，承包人可随时请求返还。

同时，需要指出的是，该市人民政府拟定《意见》的时间是2019年7月，当时《土地管理法》正在修订，在修订稿中已删除了第37条第3款之规定，即收回承包地的有关内容。2020年1月1日正式实施的新修订的《土地管理法》确认删除了这一规定。2019年1月1日实施的新修订的《农村土地承包法》对发包方收回承包地的情形作了更加严格的限定——仅限于承包方主动交回承包地和承包耕地的承包方家庭全部成员死亡2种情形；对于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，不再作为必须交回承包地的情形。