国铁企业在深化改革中发挥法治作用的思考

2020-01-09张美厚

铁道经济研究 2020年3期

张美厚

（铁道党校公司律师，北京100088）

习近平总书记指出，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮[1]，强调做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治[2]。当前，国铁企业正在加快推动股份制改造，全面深化改革，在推进改革的进程中，要深刻理解改革和法治的辩证关系，充分发挥法治的作用，实现深化改革与依法治企的有机统一。

1 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用意义重大

国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用，对于落实全面深化改革总目标的要求、保证国铁企业改革的正确方向以及实现国铁企业做强做优做大，都具有重要意义。

1.1 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用是对全面深化改革总目标的责任担当

习近平总书记指出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化[3]；全面推进依法治国要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设[4]。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，是国家的重要经济组织、社会的重要经济细胞，因此，深化国有企业改革是全面深化改革的重要组成。国铁企业作为承担铁路这一国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程建设与运营的国有企业，在深化改革中，带头落实全面依法治国方略，坚持依法设计、依法推进改革，加快完善治理体系，提高治理能力，这是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要实践，是对实现全面深化改革总目标的应尽责任、应有贡献。

1.2 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用是坚持正确改革方向的重要保证

习近平总书记指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，必须一以贯之[5]。我国《宪法》规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征[6]。《公司法》规定，在公司中，设立中国共产党的组织，开展党的活动[7]。公司制是现代企业制度的有效组织形式，我国法律对公司的设立条件、组织结构、股份发行与转让、破产与重整以及相关法律责任等都作出了明确规定。国铁企业在深化改革中，自觉遵循法律规定，把党的领导嵌入到公司治理结构，体现到深化改革的实践，才能很好地保证坚持党对国铁企业的领导；进一步理清与政府的关系，明晰母子公司的产权，完善决策规则、执行程序和监督体系，才能很好地保证加快建立中国特色现代国铁企业制度。

1.3 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用是实现做强做优做大的根本保障

习近平总书记指出，国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大[8]。市场经济就是法治经济，法治是最好的营商环境，依法管理、依法经营、依法维权是企业健康发展的前提，企业法治文化和法律管理能力已成为企业综合竞争力的重要组成部分。我国法治建设不断深化，依法治国被确立为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政被确立为党治国理政的基本方式，中国特色社会主义法律体系已经形成，全社会法治观念明显增强，已形成良好的法治环境。国铁企业在深化改革中，自觉遵守法律规定，规范进行内部管理，诚信开展对外交易，公平参与市场竞争，才能受到法律的保护和支持，促进和保障企业不断增强竞争力、创新力、影响力和抗风险能力，实现做强做优做大。

2 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用的着力点思考

凡属重大改革都要于法有据[9]。在深化改革中，国铁企业要深入研究并深刻把握法律的本质特征，充分发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，确保在法治轨道上推进改革。

2.1 运用法治引领改革

法的作用之一就是指引[10]78，通过规定哪些应为、哪些可为、哪些禁为，影响个人或组织的决策过程，引领他们的行动。我国法律对企业改革中的某些事项会作出确定性的指引，要求企业必须做或不做一定的行为；对某些事项会作出选择性的指引，给企业提供一个选择范围，企业可以做或不做一定的行为；还有一些事项，暂时不作出规定或根本就不作出规定，允许企业先行探索或自主创新。国铁企业在深化改革的进程中，要充分研究相关法律规定，凡法律要求进行某项改革的，就要积极按照法律的指引谋划思路、设计方案、制定措施，主动在法治轨道上推进改革；法律对改革事项暂时没有作出规定或不作出规定的，就可按照法治原则，结合实际大胆探索，推动理论创新和实践创新；法律明令禁止的，绝对不允许借改革的名义而从事。

2.2 运用法治推动改革

法本质上是统治阶级意志的体现[10]69-70。我国法律代表最广大人民的意愿，体现最广大人民的意志，遵循法律规定，运用法治思维和法治方式推动深化改革，就是践行良法善治，践行以人民为中心的发展思想。国铁企业深化改革既代表最广大职工的意志，也需要最广大职工的积极参与，要在改革的进程中加强法治宣传教育，通过法律的共识凝聚改革的共识，激发改革的动力，助推改革不断取得新成果。改革必然进行利益的再分配，特别是国铁企业正在推动的混合所有制改革、市场化债转股、“三项制度”改革等，会面临很多难啃的硬骨头，遭遇更加突出的矛盾，要注重以法律作为判断是非对错的标准，运用法治思维和法治方式破解难题、解决矛盾。

2.3 运用法治规范改革

法是由国家制定或认可的行为规范[10]73-74。国铁企业深化改革必须按照法律的规定确定方案，在法治轨道上推进，确保改革的正当性和权威性。从决策程序看，实体的正义要靠程序的正义保障，按照相关法律规定，企业改革方案有的必须经国家相关部门审批，有的必须经中介机构出具报告或推荐，有的必须经内部决策程序审议，凡此种种，必须严格规范履行，不能借口效率规避法定程序。从实施方式看，可以是自上而下的改革，也可以是自下而上的改革；可以是全面推进的改革，也可以是以点带面的改革；可以是先行先试成熟了再推开的改革，也可以是看准了就直接展开的改革，无论怎么选择，实施措施不能触碰法律的底线、逾越法律的红线。

2.4 运用法治保障改革

法是由国家强制力保证实施的社会规范[10]74-76。在企业改革的进程中，对阻碍或干扰改革的违法乃至犯罪行为，国家将通过法定程序对行为者进行制裁，以法的强制力保障改革顺利推进。企业也可以通过建立制度，运用法治方式巩固和扩大改革的成果，这是法治对改革保障作用的重要体现。国铁企业在深化改革的进程中，要积极研究并提出立法需求和建议，推动完善相关立法，遇到严重干扰或破坏行为时，要依法及时向执法机关举报，或向司法机关提起诉讼，从立法源头并通过法的强制力惩处违法人员、制止违法行为，保护企业、经营管理者和其他职工的合法权益，保障改革顺利实施。对于在改革中取得的先进成果和成功经验，要及时总结并上升为制度，使改革成果和经验得以定型巩固，可以复制再现，产生固根本、稳预期、利长远的正能量、正效应。

3 国铁企业在深化改革中充分发挥法治作用的基础工作建议

法治思维和法治方式是有效推进改革的重要手段。在深化改革中，国铁企业要加强法治建设，提高运用法治思维和法治方式的能力，为充分发挥法治作用创造条件、提供支撑。

3.1 加强党对法治工作领导

党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是国铁企业在深化改革中发挥法治作用的根本保证，必须加强党对国铁企业法治工作的领导。一是坚持把党的领导写入公司章程，明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，把党的领导贯彻到依法治企的全过程和各方面，重大法律事项必须按规定由党组织决定或经党组织先行研究讨论。二是坚持主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，党委（组）书记对深化改革中的重要法治工作要亲自部署，重大法律问题要亲自过问，重点法治任务要亲自督办，推动深化改革各项工作全面纳入法治转道。三是坚持党管干部的原则，把能不能遵守法律法规、能不能依法办事作为考察干部重要内容，通过法定程序优先选拔法治素养好和依法办事能力强的领导干部，对特权思想严重、法治观念淡薄的要调离领导岗位。

3.2 构建完善管理制度体系

以章程为核心的企业管理制度体系是国有企业在深化改革中充分发挥法治作用的前提，国铁企业要高质量高效率健全管理制度体系。一是制定一个类似《立法法》的管理制度建设管理办法，对企业管理制度的要素、体系、效力范围、冲突解决等基本问题作出相应规定，实现依制度制定制度，保证制度的合法性、实用性。二是参考国家法律体系、结合企业实际科学设计企业管理制度框架，制定制度建设规划和年度计划，有组织有步骤地加快完善制度体系，为深化改革提供遵循，同时，要加强管理制度的学习宣传和执行监督，保证有效实施。三是加强管理制度的适时清理，跟踪制度的实施情况，定期组织对实施效果进行评估，分析存在问题，整理有关内容，做出继续适用、需要修改、废止或失效的决定，并对需要修改的及时组织修改完善，实现制度的优化升级。

3.3 推进治理主体规范运行

法人治理结构是国铁企业在深化改革中发挥法治作用的关键和核心，国铁企业要依法完善法人治理结构和运行机制，规范各治理主体依法履职行权。一是科学界定母公司与子公司的权责边界，编制母公司作为出资人对所出资企业的权力清单和实施程序，优化集团管控，以法治原则、市场规则处理企业间的关系，充分发挥各企业的市场主体作用。二是加强董事会建设，配齐配强专职外部董事，通过针对性的法律培训、选拔法律专业人员担任外部董事等方式，提高董事会依法决策和依法监督的水平。三是进一步理清董事会、经理层及董事长、总经理的职责边界，确保董事会坚持谋大事、议大事，董事长坚持依据法律、公司章程的规定及董事会的授权履职；推行职业经理人制度，以改革激发经理层活力，调动经理层切实负起依法经营、依法管理、依法维权职责。

3.4 健全法律风险防控机制

法律风险防控是保障国铁企业深化改革顺利实施的重要环节，国铁企业要健全法律风险防控机制，有效防控法律风险。一是完善以事前防范和事中控制为主、事后补救为辅的法律风险管理机制，坚持对重大决策、合同、管理制度实施100%的合法性审查，着力提高法律审查质量，加大源头防控力度。二是健全法律风险协同防控机制，明确各治理主体、各职能部门法律风险防控及协同配合防控的职责，把法律风险防控贯穿于经营管理的各个领域、各个环节，加强法律风险识别、预警、评估，合理选择防控策略，全面防控法律风险。三是健全法律风险防控责任追究机制，明确法律风险防控管理的责任，加强对法律风险防控管理的监督检查，对不履行或不按规定履行法律风险防控职责造成企业经济损失或不良影响的，严格按照法律规定或企业管理制度追究责任。

3.5 强化法治国铁人才支撑

改革决策者、执行者的法治理念、法治能力直接决定着深化改革中发挥法治作用的程度，国铁企业要高度重视提高全员的法律素质。一是加强领导干部的法治教育，党组织中心组学习、领导干部培训必须安排一定数量的法治内容，推行领导干部考法制度和旁听庭审制度，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。二是建立以总法律顾问为核心的法律顾问制度，推进法律队伍的正规化专业化建设，把精通法律又懂经营管理的优秀人才选拔到总法律顾问岗位，加大法律人才的引进和培养力度，配齐配强法律专业队伍，提高深化改革的法律专业服务和支撑水平。三是加强法治文化建设，精准开展法治宣传教育，进一步营造尊法学法守法用法的法治氛围，培育崇尚法治、诚信经营、忠实履职、严格守章的企业法治文化，提高全员遇事找法、解决问题用法的自觉。