边头保

（中国铁路上海局集团有限公司土地房产部 高级工程师，上海 200071）

按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见，2017 年以来， 铁路企业改革工作不断推向深入，先后实施了铁路局公司制改革、铁路总公司机关内设机构改革、 所属非运输企业公司制改革、铁路局集团公司内设机构改革、国铁集团挂牌等，为推动铁路高质量发展提供了重要体制机制保障。 当前，正值铁路企业由传统运输生产型向现代运输经营型转型发展的攻坚期和关键期，倒逼铁路企业改革各项工作迈出更加积极和精细的步伐。 土地是铁路企业重要资产， 是经营发展的重要资源，本文拟就铁路企业改革中土地处置有关问题进行探讨。

1 铁路企业改革中土地处置存在的若干问题

1.1 关于授权经营土地使用权的问题

为贯彻落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》精神，国铁集团组织各铁路局集团公司开展了土地资产评估和授权经营工作[1]。 2016 年8 月、11 月，分别取得原国土资源部、财政部批复，授权经营铁路土地35.82 万hm2，转增国家资本金3 606 亿元。 目前正在组织开展第二批土地授权经营相关工作。 开展土地使用权授权经营工作，有利于盘活铁路土地资产，优化土地资源配置，促进国铁企业改革和资本化运作，增强铁路企业市场活力。 但是，在具体应用此项政策的工作实践中，存在以下几个问题。

1.1.1 授权经营土地使用权的转让问题

授权经营是国有企业改革中出现的一种特殊土地使用权类型。 根据《关于加快土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》， 授权经营土地使用权在使用期内可依法在集团公司直属企业、控股企业或参股企业之间转让，实际上是给予了授权经营土地使用者转移土地使用权一定的权利。 存在的主要问题，一是对授权经营土地使用者参股其他企业的比例情况没有明确。 如果授权经营土地使用者为了向集团公司外转让授权经营土地，可以先参股某家企业，土地使用权就可以不经过土地行政主管部门批准名正言顺地转入到该家企业，然后原授权经营土地使用者再将土地折成股权连同其他股权一起转让，从而达到了转让授权经营土地的目的[2]。 这样就规避了授权经营土地向集团公司外转让应经土地行政主管部门批准并补缴土地出让金的规定。 二是授权经营土地使用权转让以后的土地使用权类型没有明确。 发生授权经营土地使用权转让以后， 受让企业或参股企业在办理土地登记时，能否继续登记为“授权经营”存在争议。 如果受让企业或参股企业是非国家授权经营的企业的话，登记为“授权经营”则有悖于国家实施土地授权经营政策的初衷。

1.1.2 授权经营土地使用权的期限问题

授权经营土地使用权的期限是以企业改制土地评估时土地用途对应的最高出让年限来确定的，现主要问题在于授权经营起算时间在自然资源主管部门土地资产处置的复函中并没有明确。 目前起算时间主要有三种方式，第一种是从自然资源主管部门批准的复函发文之日起算（比如，原国土资源部对国铁集团首批土地授权经营复函的日期是2016 年8 月5 日）； 第二种是从国有资产管理部门批复转增国家资本金的发文之日起算（如，财政部的批复日期是2016 年11 月11 日）；第三种是从评估基准日起算（如，国铁集团确定的土地评估基准日是2015 年3 月31 日）。 笔者认为第一种方式比较合理，因为授权经营土地使用权处置方案批准时就开始起算土地期限，有利于督促铁路改制企业办理资本金转增手续。 第二种方式，从土地资产处置后到国有资产管理部门办理资本金转增手续往往有一段时间，如果铁路企业拖延办理时间，实际上等于延长了土地使用权的使用期限，造成了国有土地资产的隐形流失。 第三种方式，在进行土地评估时，铁路企业改制工作刚刚开始，到土地资产的处置批准还有一段时间，如从这时开始起算，对铁路企业来讲是不公平的。

1.2 关于拟改制重组非运输企业土地资产转移过户的问题

当前，除铁路局集团公司本级实施公司制改革以外，下属非运输企业也在推进改制重组，积极构建“总分公司为主、母子公司为辅、项目部（经营机构）为补充”的企业组织结构，形成一批有规模优势、竞争优势和产业优势的骨干企业。 以上海局集团公司为例，计划通过吸收合并、股权调整、关闭注销等方式， 大幅度减少所属非运输企业法人数，至2020 年末非运输企业法人数控制在100 家以内，其中，2019 年内拟注销29 家企业，拟重组整合7 家企业。 根据原国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》和《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，“国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。 对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置”。 在改制重组过程中，如果拟注销或拟被吸收合并的非运输企业名下存在土地资产， 如何合理处理其名下土地资产，是一个需要研究的问题。

1.3 关于地方政府涉铁项目中土地资产处置的问题

近年来，随着社会经济的不断发展，地方政府城市升级改造、基础设施建设、环境清理整治等项目涉及占用铁路用地的情形越来越多。 根据国铁集团要求，原则上采用“有偿、等价”的原则进行土地置换。 也就是说， 地方政府通过收储的方式使用1宗铁路用地， 那么通过专业土地评估机构评估以后，需要提供1 宗价值相当的土地给铁路部门（不含地上房屋还建、设施设备搬迁补偿等）。 理论上来说， 铁路部门在土地处置置换过程中并没有损失，甚至可能改善了资产现状， 取得了一定的保值增值。 但是，工作实践中发现，铁路置入土地的落地难是头号问题。 土地的取得，受地方规划条件、建设用地指标等严格限制， 尤其是要以划拨方式取得土地的话，必须先有立项项目才能供地，且立项项目必须是符合划拨用地目录范围的， 也就是说只有铁路运输生产项目才能以划拨方式供地。 如果再遇上地方政府领导调整、 协议精神不强等不可控因素，置入土地的取得更是遥遥无期，协议就成了纸面文字。 2014 年，江苏省某市因市政道路扩建项目涉及占用铁路用地，《土地置换协议》中约定的100 000 m2（150 亩）土地至今未落实。近几年，该市政府与集团公司多次会谈，推动置换土地落地实施几乎成了必谈事项，但效果仍不理想。

1.4 关于铁路“三供一业”移交中有关土地的问题

2016 年，为推动国有企业改制，减轻国有企业负担，国务院要求将国有企业承担的职工家属区供水、供电、供热（供气）和物业管理（简称“三供一业”） 进行分离移交，相应的公共服务职能由当地政府专业化企业或机构实行社会化管理。 根据国铁集团的统一部署，各铁路局集团公司全面启动“三供一业”分离移交工作。 上海局集团公司就涉及三省一市31 个地级市13.7 万户职工家属， 其中仅上海市境内就涉及移交142 处1.6 万户， 建筑面积81.2万m2。 根据通知要求，如果接收单位是国有企业或政府机构的， 分离移交涉及的资产实行无偿划转。在移交实践过程中，由于房屋土地资产移交还缺乏明确清晰的移交意见，如何移交、如何确定移交范围的自由度过高，随意性较大，增加了移交工作的不确定因素。 另外，除部分偏远地区和铁路沿线车站的房屋外， 大部分职工家属区位于城市市区，有的甚至是地理位置极佳的城市核心地段，房屋土地资产价值宝贵。 如果不加以区分，将不成规模的职工家属区（有的是独栋住宅）也全部无偿移交，势必造成铁路核心资产的重大流失。

2 关于铁路企业改制中土地处置的几点建议

2.1 明确授权经营土地使用权的法律定位和使用权能

铁路企业改制时划拨土地批准为授权经营处置的主要依据，是原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和原国土资源部《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》。 换言之，授权经营只是出现在原国家土地管理局和原国土资源部的部门规章中，在《土地管理法》和《物权法》中均没有体现。 2019 年7月，自然资源部发文废止了一批部门规章，其中包括 《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》和《划拨土地使用权管理暂行办法》。 废止的原因是颁布时间久远（都是上世纪90 年代制定的，距今有20 余年），主要内容已基本不适用。 也就是说，目前授权经营处置和划拨土地使用权的管理都已经没有法律法规依据了。 因此，笔者建议，国家有关部门应尽快出台国有企业改革中授权经营土地使用权管理有关规定，明确授权经营土地转让时企业参股的最低比例、 转让后土地登记方式等事项，做好新旧制度上的过渡衔接。 一是将 “授权经营”在《土地管理法》和《物权法》等法律法规中进行明确，与出让、租赁和作价出资（入股）一起作为土地使用权有偿取得方式的主要类型，确立其法律地位。 二是对授权经营土地使用权的流转做出明确规定[3]。目前， 授权经营土地使用权可以在参股企业中转让，如果改制企业拿出极少的资产参股某个企业或者根本不参股（因为实际工作中很难界定），土地使用权就可以直接转入或以配置的名义转让给某企业，这样实际上造成了授权经营土地也可以直接进入市场，造成管理上的漏洞。同时，需要注意的是，“授权经营”的全称实际是“土地使用权授权经营”，属于专有名词，与日常使用的或者字面理解的授权经营并不是一回事，要特别注意它的使用用途受限的特点。

2.2 调整授权经营土地使用权转增国家资本金的批复时序

根据现有土地授权经营处置流程，铁路企业土地经土地评估机构评估以后，由国铁集团上报给自然资源部，自然资源部对土地明细和土地评估价格进行批复，财政部再依据自然资源部的批复，发文明确转增国家资本金的数额。 两部委批复以后，铁路局集团公司开始办理授权经营土地变更登记工作，由“划拨”变更为“授权经营”，同时将土地评估价值计入企业财务账面价值，按批复年期（铁路用地参照工业用地出让的最高年限为50 年） 进行摊销。 但是，由于从国铁集团上报到两部委批复授权经营之间存在半年以上的时间差， 在这个过程中，有可能出现地方政府土地收储或规划冻结不予发证等现象，导致可变更登记的土地面积少于批复的土地面积，也就造成财务账面中记载的土地面积与实际产证面积不一致的问题，严格意义上来说属于国有土地资产的流失。 因此，建议国家国有资产管理部门调整转增资本金的批复时序，由土地变更登记前批复调整到土地变更登记后批复，并依据变更登记以后的“授权经营”土地的评估价值，确定转增资本金的数额。

2.3 分类处理改制重组中非运输企业土地资产的转移过户登记

非运输企业改制重组包括吸收合并、 股权调整、关闭注销等多种方式。 如何积极稳妥地处置改制重组非运输企业名下的土地资产，需要根据改制企业性质和土地性质来分类处理。 一是针对国有全资非运输企业，且为“划拨”性质的铁路运输生产经营性土地，可以纳入正在开展的第二批土地使用权授权经营，按照授权经营有关政策配置给改制重组后的企业。 如果土地不属于铁路运输生产经营性的， 则应按规定补办土地出让手续补交土地出让金，并按照财政部《关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的通知》《关于继续支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》精神，积极争取免征土地增值税和契税等有关税费。 二是针对非国有全资企业，其名下土地一般是采取“出让”方式取得的，应按照改制重组已明确的资产评估基准日委托开展土地评估，按土地评估价值折算相应股权，办理土地转移登记手续。 需要特别注意的是，必须先行处理好土地资产转移或转让手续，再办理工商注销登记和财务账户销户等工作，千万不可颠倒顺序，避免出现法人单位无法盖章和无法处理资金往来的问题。

2.4 对铁路“三供一业”资产移交应明确原则，慎重移交

前面提到， 很多铁路职工家属区地理位置极佳，资产价值高。 在落实“三供一业”资产移交工作中，应明确原则，逐处研究，谨慎移交。 一是对地段位置较好、 具有明显综合开发价值的住宅小区，只移交物业管理权，不移交土地实物资产。 铁路局集团公司可以委托下属房地产公司或者联合地方有实力的企业，通过整体咨询策划，投入一定的开发资金，实施搬迁改造综合开发。 二是明确“三供一业”土地移交的原则和范围。 对具有一定规模、相对独立且不含铁路生产用地的职工家属区，可以整宗土地移交；对不成规模、与铁路生产用地在同一本产证上的土地（如沿线车站的住宅房屋），移交物业管理权，不移交土地实物资产，便于铁路土地的集中统一管理。

2.5 土地处置应以置入房产为主，货币化补偿、土地置换为辅

对于铁路企业来说，土地处置置换的前提和目的是资产的保值增值。 围绕这一前提和目的，在当前置入土地落地难的情况下，应改变既有的观念和做法，由置入土地调整为置入房产。 通过地方政府、铁路局集团公司和房地产开发商签订三方协议，由地方政府出资向房地产开发商购买与铁路置换土地等价值的房产（如办公楼），然后将房产直接办理登记至集团公司名下，这样不仅可以同样达到保值增值的目的，还易于操作，对路地双方都是双赢。 没有合适的房源的话，再选择货币化补偿或者多种补偿方式组合也未尝不可。 如果铁路部门确有因还建生产用房而需要土地的需求，再考虑由地方政府提供划拨用地。 上海局集团公司在这方面做了一些探索，取得了较好的成效。 2019 年7 月，杭州市江干区人民政府因城市建设需要， 征收了上海局2 266.678 m2（3.4 亩） 铁路用地和2 400 m2对外出租经营房屋。通过反复研究比选，最终选择等价值置换附近一栋写字楼10 楼整层1 900 m2办公房屋，并配置14 个地下停车位的方案。 据测算，新置换写字楼的租金收入将比原来增长近3 倍。

3 结束语

铁路部门正在探索铁路资产证券化、铁路混改等市场化举措，并将引入更多市场主体参与合作与竞争，铁路部门的市场意识、服务意识、创新意识也会大幅提升。 土地作为铁路企业最为重要的资产资源之一，在企业改革中扮演着举足轻重的角色。 研究企业改革中土地处置的相关问题并提出合理化措施建议，希望起到抛砖引玉的作用，引起相关部门的重视和研究，提高国铁资本效率效益，提升国铁企业的经营管理水平和市场竞争力。