胡珊

7月1日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》正式施行。这是继2018年2月8日最高人民法院在关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中对行政机关负责人出庭应诉制度做出基本规定后，再次对该制度进行明确。

最高人民法院称，这次新规出台的原因是，在司法实践中，行政机关负责人出庭比例整体不高，一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作的情况时有发生，亟须统一规范。新规施行后，行政机关负责人出庭应诉情况再次成为舆论热点。

作为我国的一种基本行政诉讼制度，在被诉案件中代表行政机关出庭应诉是行政机关负责人的一项法定义务。但实践中，因为种种原因，行政机关负责人可能做不到每一件案件都能出庭应诉。如果未出庭应诉，这一行为会被提起复议或是起诉吗？

案例

行政机关负责人出庭应诉制度不是一项新的行政诉讼制度，早在20世纪90年代末，陕西合阳、江苏海安等地就开始探索行政机关“一把手”出庭应诉制度，后来逐渐推广到全国。2014年下半年，北京市高级人民法院建立了一项行政机关负责人出庭应诉通知制度，决定对争议和影响较大的案件向涉案行政机关发出负责人出庭应诉提示书和建议书，而且还要对行政机关负责人出庭应诉案件进行网络视频直播。次年，就有北京市民因为行政机关的负责人没有出庭应诉而起诉。

原告姓孙，2015年以来，他频繁起诉北京市×区的一些政府部门，光区政府就被起诉了三次。这三次行政诉讼中，区政府的负责人都没有出庭应诉。

2015年12月17日，孙某向北京市人民政府提出行政复议申请，请求北京市人民政府确认区政府负责人拒不出庭应诉的行为违法，并允许他查阅区政府提供的书面答复和相关材料。

北京市人民政府认为，行政机关依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定参与行政诉讼的行为，应当接受人民法院的司法监督，但不属于行政机关履行行政管理职责做出的具体行政行为，因而不属于行政复议法规定的行政复议范围，遂决定对孙某的复议申请不予受理。

孙某不服，随后起诉到北京市第二中级人民法院，请求法院撤销复议机关的不予受理决定，判令北京市人民政府依法受理其行政复议申请。但他的诉请在一审、二审均被法院以相同的理由驳回，孙某仍旧不服，于是向最高人民法院申请再审。

说法

最高人民法院认为，案件的核心争议是孙某向北京市人民政府提出的行政复议申请是否符合法定受理条件。

主审法官称，行政机关履行法定职责，通常的理解是指行政机关按照行政管理职责对外做出行政行为，直接保护公民、法人或其他组织的合法权益。被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义务参与行政诉讼活动，但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提，亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。

设立行政机关负责人出庭应诉制度的立法本意是，被诉行政机关负责人通过出庭应诉，参与行政诉讼活动，直接面对公民、法人或其他组织，了解本行政机关的执法情况，以便有效解决行政争议，有利于全面推进依法行政，加强法治政府建设。法律同时也规定了，被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭。

主审法官认为，如果被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，需要就此追究有关人员责任的，应当通过《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》等规定的内部追责程序加以解决，而不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

因此，被訴行政机关负责人实施的出庭应诉行为属于行政诉讼行为，并非属于行政机关出于行政管理目的履行依法应当履行的法定职责的行为，孙某所称区政府负责人在三个行政诉讼中未出庭应诉不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政机关未履行法定职责范畴，不属于行政复议范围。最终，最高人民法院驳回了孙某的再审申请。

延伸

今年5月28日，宁波市下发《宁波市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》（以下简称《规定》），建立行政机关负责人出庭应诉常态化工作机制，明确“行政诉讼案件应当由被诉行政机关负责人出庭应诉”。也就是说，在宁波，每一起行政诉讼案件相关行政机关负责人都要出庭。

自6年前宁波出台《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》以来，宁波市行政机关负责人出庭应诉率从2015年的37%逐年上升，到2019年已达到83.3%，进步明显。相较于最高法出台的新规中“4+4”种出庭应诉情形，此次宁波制定的行政机关负责人100%出庭应诉率，是对自我的高要求。

据了解，针对实践中行政机关负责人因对涉诉案情及相关法律法规了解不深，庭前准备不充分，造成开庭时只满足于到场走程序、走过场，宣读答辩状或只出庭不出声的情形，《规定》从庭前、庭中、庭后三个方面为行政机关负责人出庭应诉做出引导和规范，明确了行政机关负责人在开庭前应做好准备，拟定开庭应诉提纲和调解预案，并在庭审中主动发声，积极协助开展调解工作。

在建立出庭应诉情况每月通报制度的基础上，《规定》还明确了市县两级司法行政部门承担行政机关负责人出庭应诉的监督、指导和协调工作，并要求各级行政机关将出庭应诉情况报司法行政部门备案。此外，《规定》明确“行政机关负责人出庭应诉等工作情况纳入法治政府建设考核内容”。■