曹 群 包毅楠

（1. 中国国际问题研究院，北京100005；2. 华东政法大学，上海201620）

近年来，部分西方国家和媒体频繁炒作南海防空识别区（ADIZ）相关议题，指责中国防空识别区“与众不同”或“威胁周边”，引发国际社会对中国划设南海防空识别区的新一轮关注。2020 年5 月初，台媒报道民进党当局防务、安全等部门官员担忧南海防空识别区，①“民进党当局要炒作‘南海防空识别区’？ 跟风美国其心可诛！”，中国台湾网，2020 年5 月8 日，http://www.taiwan.cn/plzhx/plyzl/202005/t20200508_12272743.htm。香港个别报刊于5 月底引述“解放军消息人士”称中国将很快设立南海防空识别区，②Minnie Chan， “Beijing’s Plans for South China Sea Air Defence Identification Zone Cover Pratas， Paracel and Spratly Islands， PLA Source Says”， South China Morning Post， May 31， 2020， https://www.scmp.com/news/china/military/article/3086679/beijings-plans-south-chinasea-air-defence-identification-zone.美国个别网站③Alexander Vuving， “Will China Set up an Air Defense Identification Zone in the South China Sea？”， The National Interest， June 5， 2020， https://nationalinterest.org/feature/will-china-set-air-defense-identification-zone-south-china-sea-160896.和英国个别杂志①“Identify Yourself —China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.等亦积极加入炒作，并且进行了更加“深入”和“专业”的分析。 而在2020 年6 月底，美国空军参谋长小查尔斯·布朗（Charles Q. Brown， Jr. ）对于潜在的南海防空识别区也深表关切，称其将对“自由开放的印太”造成不利影响。②“Special Briefing with General Charles Q. Brown， Jr.Pacific Air Forces Commander （PACAF）”， U.S. Department of State， June 24， 2020， https://www.state.gov/special-briefing-with-general-charles-q-brown-jr-pacific-air-forces-commander-pacaf/.一时之间，众口铄金，虽有中国外交部发言人作出澄清回应，③“2020 年6 月22 日外交部发言人赵立坚主持例行记者会”，中华人民共和国外交部网站，2020 年6 月22 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1791135.shtml。但外媒似乎并不满足其持正之论。 必须指出的是，中国有权在南海地区划设防空识别区，且无义务对外告知何时划、如何划及划设目的。 问题的关键在于，目前其实并无任何证据能够表明中国政府有近期宣告划设南海防空识别区之意图。 实际上，这不是西方媒体首次炒作南海防空识别区议题。 自2013 年中国划设东海防空识别区以来，南海防空识别区议题便不时被翻出炒作。 防空识别区议题虽为舆论焦点，但中外学界对防空识别区相关的国际法和各国实践差异性并无深入研究，而以美国为代表的西方国家智库利用自身阐释所谓“国际规则”的话语权优势，屡次炮制中国在沿海地区划设防空识别区颇具“威胁性”的不实之词。 本文力图聚焦涉及国际法的基本事实，辨析相关智库和媒体因专业知识欠缺所致错漏之处。 这些错漏虽多牵涉技术性细节，但与“南海战略博弈”息息相关，若不予以澄清，或将不利于相关各方更为顺畅地开展建设性对话。

一、有关防空识别区的概念和基本法律问题

中外学界有关防空识别区研究尚有很多“空白”，普遍存在不少谬误。 其中有些谬误甚至严重影响到了对防空识别区概念及其基本逻辑的正确理解，因此有必要予以澄清，以免造成不必要的误判。 由于条约法的缺失，目前唯有结合相关国际实践，从习惯国际法角度对防空识别区的“共性”加以分析。

首先，必须厘清有关防空识别区的概念问题。 罕有媒体对防空识别区概念作出精准介绍，这很可能是由于其对防空识别区国际实践的无知，更成为相关评论文章中多处错漏的源头。 关于设立防空识别区及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直处于“空白”，1944 年《国际民用航空公约》（通称《芝加哥公约》）和1982 年《联合国海洋法公约》的正文都未曾提及防空识别区。 《芝加哥公约》附件十五（该附件并无法律拘束力④《芝加哥公约》的附件包含各类“国际标准和建议措施”，其并非“国际条约”，亦不具备《芝加哥公约》本身所有的法律拘束力（根据《芝加哥公约》第38 条，缔约各国有权采取不同于附件所含“国际标准和建议措施”的本国规章和措施），仅系“为便利起见，将此种标准和措施称为本公约的附件”。 Convention on International Civil Aviation， Article 38 & Article 54.）经2000 年修订增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”（且为后续版本继承⑤《芝加哥公约》附件十五的第一版系1953 年5 月15 日获得国际民航组织（ICAO）理事会通过，并于1954 年4 月1 日开始适用。 2000 年2 月21 日，国际民航组织理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订，并于2000年7 月17 日生效，2000 年11 月2 日开始适用。 Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation， 15th Edition， July 2016， pp. ix， xiv.），其将防空识别区定义为“特别标出的划定范围空域”，并称“航空器于其内被要求遵守空中交通服务（ATS）有关规定程序之外附加的特设识别和/或报告程序”。⑥Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation，Amendment 37，14th Edition - July 2013，Chapter 1. Definition.美国防空识别区制度对该领域“国际规范”影响巨大——但不能言其可代表“国际习惯”——国际法学界基本以美国的防空识别区定义⑦“防空识别区（ADIZ）系指陆地或水域之上空域，于其内为国家安全利益而需要对所有航空器（美国防部和执法航空器除外）准备识别、定位和管控。”14 CFR （2005-2018）， §99.3.为标杆，比如《马克斯·普朗克国际公法百科全书》对防空识别区所做定义是：“一种划定空域，于其内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空”。①J. Ashley Roach， “Air Defence Identification Zones”， in R.Wolfrum， ed.， The Max Planck Encyclopedia of Public International Law， Oxford University Press， Online Edition， Article last updated：March 2017， para. 1.

其次，单方面宣告防空识别区已成“国际习惯法”，但具体操作规则并无统一“规范”。 《马克斯·普朗克国际公法百科全书》的防空识别区词条系由美国专家阿什利·罗奇（J. Ashley Roach）撰写，其援引《芝加哥公约》第11 条，认为一国有权对从事国际航行的航空器进入或离开该国领土设定法律和规章，②同①。同时，基于美国、加拿大、韩国、日本、法国、印度尼西亚和澳大利亚等国单方面划设防空识别区未被反对，③此处值得质疑的是，1961 年苏联曾明确质疑法国所划防空识别区。 20 世纪50 年代末阿尔及利亚独立战争期间，法国宣布划设阿尔及利亚防空识别区（1962 年阿尔及利亚独立后不复存在），其范围延伸至公海上空（至少据海岸80 海里）。 1961 年2月，在时任苏联最高苏维埃主席团主席勃列日涅夫乘坐的苏联民机通过法国所划阿尔及利亚防空识别区所覆公海上空区域之时，法国战机对其进行拦截并开火。 此事后的苏联官方表态显示，苏联明确质疑相关国家是否有权单方面在公海上空划设防空识别区（苏联外长葛罗米柯发表声明质问：“谁赋予法国当局对在公海上空飞行的他国航空器进行识别之权？”）。 See Ogunsola O. Ogunbanwo， “The Exercise of State Authority in the Airspace over the High Seas”， A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research， McGill University， in candidacy for the degree of Master of Laws， 1966， pp. 37， 47； Elizabeth Cuadra， “Air Defense Identification Zones：Creeping Jurisdiction in the Airspace”，Virginia Journal of International Law， Vol. 18， No. 3， 1978， pp. 494-495.认为可以假定习惯国际法现已承认宣告防空识别区之权。④同①，第6 段。他一方面指出确有一些国家将防空识别区规则适用无意进入领空的航空器，⑤同①，第5 段。另一方面，又提出沿海国无权将提交飞行计划和位置报告等防空识别区规则要求适用于无意进入领空的航空器。⑥同①，第7 段。以上阿什利·罗奇所述虽与美国官方表态⑦比如美国《海上行动法指挥官手册》（2017 年版）中有关防空识别区的表述：“美国颁布的防空识别区规则适用于飞往美国领空的航空器，并要求提交飞行计划和定时方位报告。 美国不承认沿海国有权将其防空识别区程序适用于无意进入其领空的外国航空器，美国也不会将其防空识别区程序适用于无意进入美国空域的外国航空器。”Department of the Navy & Department of Homeland Security， The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations， NWP 1-14M/MCTP 11-10B/COMDTPUB P5800.7A， EDITION AUGUST 2017， 2-14.相符合，但其与美国现行防空识别区规则“适用性”条款⑧“本子部分为操作所有航空器（美国防部和执法航空器除外）在防御区之内飞行，或者通过B 子部分指定的防空识别区（ADIZ）而进入美国、在美国内或离开美国飞行，订立规则。”14 CFR （2018）， §99.1（a）， p. 903.并不一致，换言之，美国官方表态与其现行防空识别区规则亦不一致，因其忽略了现行防空识别区规则适用飞离美国而通过防空识别区的航空器。 例如，依照美国防空识别区规则“适用性”条款，通过美国在太平洋所划防空识别区，自美国洛杉矶飞往中国北京的航空器适用美国防空识别区规则，但其显然并非有意飞往美国领空（而是飞往中国领空），应属于“适用性”条款中所指“离开美国飞行”之情况。 换言之，被阿什利·罗奇立为“标杆”的美国防空识别区规则“适用性”条款恰恰是其所论“沿海国无权将防空识别区规则适用于无意进入领空的航空器”的反例。 值得注意的是，美国现行防空识别区规则对航空器飞行目的地和始发地的限定，并非自其诞生之日起便如此，而是1961 年“适用性”严苛化修订之后才改变了此前二十世纪五十年代规则对航空器“飞入或飞行于”防空识别区宽泛适用的情况。⑨曹群著：《美国防空识别区的历史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第238-240 页。另外，宣告防空识别区并非一定要有明确的国内法授权。 比如，美国宣告防空识别区初期仅具备在“美国空域”划设防空识别区的国内法授权，而在公海上空宣告防空识别区则欠缺相应的国内法授权。 实际上，在1959 年发布10854号行政命令以扩展《1958 年联邦航空法》适用性之前，美国在公海上空划设防空识别区并无任何明确的国内法授权。⑩同⑨，第72-74 页。

最后，关于防空识别区尚有诸多“未知之数”。 相关习惯国际法仅在防空识别区识别方式、防空识别区可覆盖区域等方面稍具“雏形”，同时，亦有不少“存疑”，如防空识别区可否覆盖争议领土。①鉴于尚有部分国家（包括美国）所划防空识别区覆盖他国无争议领土，防空识别区区域内存在争议领土似乎亦非不可接受之事（如日本防空识别区、韩国防空识别区、印度防空识别区和巴基斯坦防空识别区皆覆盖争议领土），因为防空识别区向来与主权主张并无直接关联。但是，很多重要问题，如对航空器穿越防空识别区方式的限定条件、一国防空识别区可否超出其本国飞行情报区（FIR）并覆盖他国飞行情报区、邻国防空识别区重叠争端如何解决等，都还没有在各国实践中形成“最大公约数”。

二、对东海防空识别区的曲解及相关误判

西方报道或评论大多会重复一些美国专家的错误分析，②See Michael Green， Kathleen Hicks， and Zack Cooper， et al.， Countering Coercion in Maritime Asia： The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence， CSIS， 2017， p. 160； Alan D. Romberg，“Maritime and Territorial Disputes in East Asian Waters：An American Perspective”， in Richard Pearson， ed.， East China Sea Tensions：Perspectives and Implications， The Maureen and Mike Mansfield Foundation， 2014， p. 66； Mark J. Valencia， “Troubled Skies： China’s New Air Zone and the East China Sea Disputes”，Global Asia，December 16， 2013， https://www.globalasia.org/v8no4/feature/troubledskies-chinas-new-air-zone-and-the-east-china-sea-disputes_mark-j-valencia.将美军派遣轰炸机在“未获批准”③“Identify Yourself—China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.的情况下进入东海防空识别区描述为对中国防空识别区规则的挑战。 然而，并无任何直接证据显示，中国2013 年宣布之东海防空识别区规则要求航空器进入前须获“事先批准”，或其适用对象除民用航空器外，还包括国家航空器。④按《芝加哥公约》，国家航空器系“用于军事、海关和警察部门的航空器”。 Convention on International Civil Aviation， Done at Chicago on the 7th Day of December 1944， Article 3.事实上，中国东海防空识别区识别规则并无“适用性”条款，全文没有任何“军用”或“国家”航空器表述，亦未要求“事先批准”方能飞入东海防空识别区，其具体如下：⑤“中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告”，中华人民共和国国防部网站，2013 年11 月23 日，http://www.mod.gov.cn/affair/2013-11/23/content_4476910.htm。

“二、位于东海防空识别区飞行的航空器，必须提供以下识别方式：

（一）飞行计划识别。 位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向中华人民共和国外交部或民用航空局通报飞行计划。

（二）无线电识别。 位于东海防空识别区飞行的航空器，必须开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。

（三）应答机识别。 位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。

（四）标志识别。 位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。”

如上可见，中国在东海防空识别区规则中以“航空器”表述适用对象，这与《芝加哥公约》附件十五中“防空识别区”定义的表述完全一致，而美国现行防空识别区规则（2004 年修订后版本）却以极易产生误解的“所有航空器”表述其适用对象，与此同时，将其诠释为仅包括所有“民用航空器”以及美国国防部和执法航空器除外的“公用航空器”，⑥在《美国法典》第49 编中，“公用航空器”的定义表述较为复杂。 根据联邦航空局（FAA） 发布的相关“咨询通告”（Advisory Circular），“公用航空器操作”（Public Aircraft Operations，简称PAO）仅存在于美国领空之内。 简言之，“公用航空器”可以概括为美国武装部队及美国联邦、州政府各级部门公务使用而操作于美国领空之内的航空器。 关于“公用航空器”的定义和解析，可参见曹群著：《美国防空识别区的历史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第145-150 页。亦即不含外国国家航空器。⑦美国防空识别区规则起初曾在适用航空器的类别上有所模糊，但1961 年至2003 年一直明确仅适用于民用航空器，2004 年后再度模糊化为“所有航空器（美国防部和执法航空器除外）”，从其实践和其他相关文件中方能辨析出其对操作于美国领空之外的国家航空器并不适用。 曹群著：《美国防空识别区的历史和法理研究》，海洋出版社，2020 年版，第3 页。美国不仅极力掩饰其防空识别区规则用语模糊，还自行歪解东海防空识别区规则，将其指为“过度海洋主张”，⑧美国国防部发布的“航行自由”报告将其描述为：“限制无意进入国家空域而飞经防空识别区的外国航空器”。 US DoD Annual Freedom of Navigation Report， Fiscal Year 2019， p. 3.并利用所谓“航行自由行动”（FONOP）从2014 财年至2019 财年持续“挑战”东海防空识别区。①US DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， U.S. Department of Defense， https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/， 访问时间：2020 年9 月1 日。从美国派遣军机挑战中国东海防空识别区规则来看，美方显然认定中国东海防空识别区规则的适用对象包括军用航空器，否则其连年挑战便无存在意义。 事实上，美国所挑战的目标完全是其幻想出来的，就如同堂吉诃德将风车当作妖怪而发动挑战一样，美国一直将中国东海防空识别区幻想为“妖怪”。 从公开数据来看，东海防空识别区是目前世界众多防空识别区中，美国唯一经常挑战的对象，对其他国家或地区设立的防空识别区，美国几乎毫不关注。 例如，韩国已明确其防空识别区规则要求军用航空器提交飞行计划，且对无意飞入韩国领空的国家航空器亦为适用，②Ian E. Rinehart and Bart Elias，China’s Air Defense Identification Zone （ADIZ）， CRS Report R43894， Congressional Research Service， January 30， 2015， p. 4.这似乎才是一贯坚持军用航空器享有“传统公海自由”的美国所应关注的、挑战“国际规则”的主张。 不过，美国却视而不见，甚至还曾大加赞扬。

美国官员和学者常称，如果中国划设南海防空识别区，那么美方会“无视”之并继续“挑战”之。 早在2013 年中国宣告划设东海防空识别区之后，美国时任国务卿克里（John Forbes Kerry）即公开提出“中国应避免在本地区其他区域采取类似单边举措，尤其是在南海”。③John Kerry， “Remarks with Philippine Foreign Secretary Albert del Rosario”， U.S. Department of State， December 17， 2013，https://2009 - 2017.state.gov/secretary/remarks/2013/12/218835.htm.美国国会两院于2014 年业已分别通过相关决议（如S. Res. 412 和H. Res. 714），以表达对政府立场和军方行动的坚定支持，除表示不承认“与国际空域飞越自由相对立”的中国东海防空识别区外，还呼吁中国“不要在亚太地区其他区域采取类似的挑衅性措施，包括在南海”。④H. RES. 714 — 113th Congress， “Reaffirming the Peaceful and Collaborative Resolution of Maritime and Jurisdictional Disputes in the South China Sea and the East China Sea as Provided for by Universally Recognized Principles of International Law， and Reaffirming the Strong Support of the United States Government for Freedom of Navigation and Other Internationally Lawful Uses of Sea and Airspace in the Asia-Pacific Region”， US Congress， December 3， 2014， https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-resolution/714.时任美国太平洋司令部司令哈里·哈里斯（Harry Harris）2016 年2 月在五角大楼新闻发布会上曾指出，中国若划设南海防空识别区，美方将会无视之，如对待中国所划东海防空识别区的态度一样。⑤“PACOM Harris： U.S. Would Ignore a ‘Destabilizing’Chinese South China Sea Air Defense Identification Zone”， USNI News， February 26， 2016， https://news.usni.org/2016/02/26/pacom-harris-u-s-would-ignore-a-destabilizing-chinese-south-china-seaair-defense-identification-zone.美方各部门在中国南海防空识别区议题上的立场非常一致，但若其“无视”手段仍如对待东海防空识别区一样，利用军机实施“航行自由行动”，则在挑战所谓中国“过度海洋主张”的法律意义上毫无任何作用，纯属虚谈。 同时，美方似乎也并不十分关注其所挑战“过度海洋主张”的细节，在表述上有很多不严谨之处。 例如，美国国防部所发“航行自由行动”报告，其不仅连年歪曲解读东海防空识别区实践，甚至在针对委内瑞拉有关飞行情报区主张的表述上，将其全称错写为“Flight Identification Region”。⑥2016—2019 财年报告均犯此低级错误，而2014—2015 财年报告尚使用正确全称，即“Flight Information Region”。 US DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， U.S. Department of Defense， https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/， 访问时间：2020 年9 月1 日。

三、防空识别区范围与领土主权和海域划界并无直接关联

必须强调的是，一国划设防空识别区并不能赋予其对防空识别区所覆区域的主权、主权权利或管辖权。 这点常识世人皆知，而西方报道或评论却常以恶意揣度中国政府划设东海防空识别区的正常举措，认为中国东海防空识别区的外圈边界与其大陆架主张范围存在“某种关联”，指责中国此举意在单方面强化既有海洋划界主张，或是意图挑战“国际规则”。 其实，中国所划东海防空识别区与大多数已划设的防空识别区并无很大差异，而且中国政府亦屡次强调此系遵照国际惯例划设。 但西方一些专家长期无视中国相关部门发言人的澄清解释，其若非源于对防空识别区相关法律问题的无知，便是基于根本无法证实的“阴谋论”，故意误导国际媒体：一方面，企图借此宣扬“中国威胁论”并增强西方对“国际规则”话语权的掌控；①美国高举“航行自由”大旗介入南海争端并大搞舆论战，显然意在妄图借此削弱中国的软实力，从而间接增加中国的外交成本。 江河、洪宽：“专属经济区安全与航行自由的衡平——以美国‘航行自由行动’为例”，《太平洋学报》，2018 年第2 期，第54 页。另一方面，希冀通过歪曲解读中国政府划设东海防空识别区的意图，以期抹黑中国的国际形象。 英国个别媒体甚至声称防空识别区可以“宣示权力”（show authority），还以日本与“台湾当局”之间的防空识别区界线纠纷为例，指称日本2010年单方面扩展防空识别区是为了覆盖被“台湾当局”“声索”且划入“台防空识别区”的与那国岛。②“Identify Yourself—China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.事实上，“台湾当局”并未对与那国岛主权质疑，且划入“台防空识别区”的亦非与那国岛之全部，而是该岛西侧约三分之二部分。

也许是受到了西方智库和媒体将东海防空识别区与海洋主张相关联的错误引导，近年来，有关南海防空识别区议题的研讨亦不乏类似论调，正是在此种背景下，菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳（Delfin Lorenzana）2020 年6 月曾表示，中国划设南海防空识别区“非常不利于地区稳定”，且会“侵犯”他国专属经济区权益。③“US Carriers Drill after Southeast Asian Nations Rebuke China”， Associated Press News， June 29， 2020， https://apnews.com/b24af56aed1b31e7dba24c746b7e1ad9.然而，防空识别区与专属经济区和大陆架在范围界定上并无任何关联性，美国和日本政府对于此点的认识还是比较清楚的，其基于自身对相关国际航空法的解读，质疑中国东海防空识别区有“侵犯”他国飞行情报区权利之嫌。 换言之，从国际法视角来看，美日并未将防空识别区与海域主张相联系，而将其与真正涉及相关海域上空之航空管理的飞行情报区加以关联。 例如，2014 年3 月10 日，日本和美国代表团向国际民用航空组织（ICAO）秘书处递交了一份有关“民用航空器在国际空域的飞越自由及所指定飞行情报区内民航空中交通管理功效问题”的书面信件，④“201st Session of the Council of the International Civil Aviation Organization （ICAO）”， Ministry of Foreign Affairs of Japan，March 11， 2014， http://www.mofa.go.jp/press/release/press4e _000225.html.试图确定“一国是否有权在其民航空中交通管制单位管辖范围之外空域对商用航空器下达命令或对其飞行予以限制”。⑤Ian E. Rinehart and Bart Elias，China’s Air Defense Identification Zone （ADIZ）， CRS Report R43894，Congressional Research Service， January 30， 2015， p. 39.同时，从近年国际民航组织亚太地区小组会议有关孟加拉国防空识别区的各方讨论来看，一国专属经济区航空管理之权取决于该空域飞行情报区所属，全赖国际民航组织所指定分配，而与专属经济区无关——2018 年7 月30 日至8 月3日的该组织香港会议文件已明确指出：“该（孟加拉国）防空识别区并未与国际民航组织及受影响之国家与空域用户进行协商［特别是，该防空识别区横穿一个交通流量较大区域，部分设立于相邻两国飞行情报区（FIRs）之内且未曾协商］；该防空识别区延伸入国际（公海）空域［似乎碰巧与孟加拉国的专属经济区（EEZ）重合，而根据1982 年《联合国海洋法公约》之专属经济区对空域并无影响］——这一空域由另一国家负责；设立防空识别区之后果——尽管孟加拉国有所主张，但其在国际民航公约及其标准和建议措施（SARPs）之中并无界定——或将引发重大的功效和安全问题；该防空识别区对飞行强加一些限制条件，其在国际法上并无法律依据（而后来亦被孟加拉国撤销）……”⑥International Civil Aviation Organization， The Sixth Meeting of the APANPIRG ATM Sub-Group （ATM/SG/6），Hong Kong，China， 30 July-3 August 2018， Agenda Item 5： ATM Coordination（Meetings，Route Development，Contingency Planning），CIVIL/MILITARY COOPERATION UPDATE （Presented by the Secretariat），pp. 2-3.

一些外国专家还提出，中国的南海主张“模糊”，不利于划出南海防空识别区的范围①See Le Duy Tran， “Scenarios of the China’s ADIZs above the South China Sea”， Journal of East Asia and International Law，No. 1， 2016， pp. 284-285； Ankit Panda， “Is China Really about to Announce a South China Sea Air Defense Identification Zone？Maybe -But Maybe Not. ”， The Diplomat， June 1， 2016， https://thediplomat.com/2016/06/is-china-really-about-to-announce-a-southchina-sea-air-defense-identification-zone-maybe/； “Identify Yourself - China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18，2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-thesouth-china-sea.——这完全是不了解防空识别区国际实践的外行判断。 因为一国所划防空识别区范围与其领土主权和海域划界主张并无直接关联，所以若中方真要划设南海防空识别区，则该防空识别区外圈边界划在南海断续线之内外皆可（不论如何解读断续线）。 既可覆盖全部南海诸岛（不必虑及领海基线问题，因各国防空识别区边界普遍皆与其无关；且不论防空识别区是否覆盖争议领土，皆与主权主张无关），也可不覆盖部分岛礁（美国的夏威夷防空识别区便是如此，逐步从覆盖大部分夏威夷群岛各岛屿领空到排除对部分岛屿的覆盖②相关图示可参见26 Fed. Reg. （1961）， June 17， 1961，Title 14—Aeronautics and Space， Part 620—Security Control of Air Traffic， pp. 5430-5432.），此皆为中方可自主裁量之事，与中方的南海主张无涉，亦不会对其产生影响。另外，即便中国放弃目前被相关声索国侵占的南沙岛礁，所划南海防空识别区亦可将这些岛礁包含在内，因为存在一国将他国无争议领土纳入防空识别区的先例。 例如，韩国防空识别区既覆盖存在主权争议的“独岛”（日称“竹岛”），也覆盖北纬39 度以南的朝鲜领土。③关于韩国防空识别区的详细坐标范围，参见AIP Republic of Korea， September 27， 2018， ENR 5.2 - 5.但是，美国国务院发言人普萨基（Jen Psaki）在韩国2013 年12 月宣布扩大防空识别区次日召开的例行记者会（12 月9 日）上，为了突出中国东海防空识别区“与众不同”，称赞韩国扩展防空识别区并未覆盖他国管辖领土或争议领土④Jen Psaki， Spokesperson，Daily Press Briefing，Washington，DC， December 9， 2013.——普萨基以上回答若非出于无知，便系故意混淆舆论，因其回答完全与事实不符。 再如，美国作为世界上第一个划设防空识别区的国家，其所划防空识别区自1950 年起便一直对他国领空有所覆盖，曾长期（1950—1988 年）覆盖墨西哥的瓜达卢佩岛，甚至迄今仍覆巴哈马的多格岩等领空，⑤墨西哥的瓜达卢佩岛大致坐标为 29° 01′ 24″ N 118°16′21″W，巴哈马的多格岩大致坐标为24°03′27″N 79°52′14″W，皆在美国相关防空识别区范围之内。且未闻曾有对其批评之声。

四、空防能力和军机巡航频次与防空识别区无关

空防能力的提升并不意味准备划设防空识别区，是否划设防空识别区与军机巡航频次亦无必然联系。 外界所指中国在南海的相关态势感知能力提升确为事实，但将此与中方准备划设防空识别区相联系则是错误的，因为二者之间并无因果关系。 世界上大多数国家并未划设防空识别区，但不代表该国内部没有拟定周边空防预警范围（即可对进入该范围的不明目标进行识别、伴飞或拦截）。 比如，苏联和俄罗斯从未公开划设防空识别区，但这并不意味其不重视空防或空防能力较弱，其战机亦享有与美国主张之“传统公海自由”一样的权利——紧急升空对在国际空域活动的不明航空器进行识别或拦截。 换言之，在“国际空域”，不论是否划设防空识别区，也不论军用航空器的注册国籍为何，一方（军用）航空器对另一方（民用或军用）航空器的查证识别、追踪伴飞，甚或拦截驱离之权，皆源于此种“自由”，而非取决于一方是否有公开的国内法授权或公开划设防空识别区。 美国军方学者乔纳森·奥多姆（Jonathan G.Odom）早有专题论文分析防空识别区的基本逻辑，指出其作用在于可“减少该国所需主动监视的‘感兴趣的航空器’数量”。⑥Jonathan G. Odom， “A ‘Rules - based Approach’ to Airspace Defense： A U.S. Perspective on the International Law of the Sea and Airspace， Air Defense Measures， and the Freedom of Navigation”， Revue Belge De Droit International， 2014/1 - Éditions Bruylant， Bruxelles， p. 74.防空识别区规则要求民机提交飞行计划等规定大都为便于对航空器进行识别，区分哪些是正常民航，以“排除法”帮助辨识真正的威胁，也就是说，某一民用航空器若遵守防空识别区规则，按其提交的航线正常飞行，相关空防单位便可不必将其视作威胁，从而可将主要精力用于监视和应对雷达不明空情，因为针对不明航空器，可派战机升空查证识别。 由此可见，一些西方“专家”武断地将中国划设南海防空识别区与解放军海空巡航强度相联系，或认为中国可能利用划设南海防空识别区为增加军机巡航频次寻找合法性，①See Edmund J. Burke and Astrid Stuth Cevallos， In Line or Out of Order？ China’s Approach to ADIZ in Theory， RAND Corporation， 2017，p.19；“Identify Yourself-China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18，2020，https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south-china-sea.这完全违背基本常识。

需要特别注意的是，如前所述，一国是否划设防空识别区不仅与其领空主张无关，亦与该国空军所要巡航查证识别的范围没有必然联系。 即便中国真在南海划设防空识别区，其空防“拦截”操作完全可以基于自我认定之范围，而不必受制于防空识别区范围或领空界限，亦与南沙群岛领海基线有否划设无关。 换言之，划设南海防空识别区既不代表中国空军之巡航范围受限于其内，也不意味着中国军机必须在所划防空识别区范围内保持常态化巡航，以期“拦截”识别每一架进入防空识别区的外国军机（如菲律宾空军巡航其防空识别区的存在感很低，但不能说其防空识别区不存在），或者定要将所有外国军机拦阻于中国“主张”的南沙群岛领空之外（即对于目前侵占南沙相关岛礁的声索国军机而言，并非在划设南海防空识别区后便要阻扰其在相关岛礁上空的活动，这与是否放弃相关主权主张并无必然联系）。 也就是说，假设中国（在未公布其领海基线的条件下）宣告覆盖南沙群岛的防空识别区，仍可如现在一样仅在中国驻守岛礁周遭空域保持高度“警戒”（即可保持与未划设防空识别区前的空防行为模式不变），也不必因划设防空识别区而提升巡航频次和强度。 实际上，中国在南沙区域的空防行为模式与对南沙整体主张无关，亦与是否划设南海防空识别区无关——不可因中国目前并未管控相关声索国侵占之岛礁空域而言中国已“丧失”主权，同理（假设中国宣告覆盖南沙群岛的防空识别区）亦不可因划设该防空识别区而未能拦阻相关声索国在其侵占岛礁上空的军机活动，便指摘该防空识别区无存在意义或对中国维持相关主张产生不利影响，而且如前所述，并无证据显示中国防空识别区规则的适用对象包括军机。

五、防空识别区对正常民机飞行安全有保护作用

西方媒体和一些“专家”大都对防空识别区国际实践并不熟悉，其有关论述疏漏不少。 比如，有文章竟称世界上划设防空识别区的其他国家“至少6 个”，这显然不符合实情，应为至少20 多个。②特别是，近年来拉丁美洲多国先后宣告设立防空识别区。参见Jinyuan Su， “The Practice of States on Air Defense Identification Zones：Geographical Scope，Object of Identification，and Identification Measures”， Chinese Journal of International Law， Vol. 18， Issue 4，2019， p. 815；苏金远：“防空识别区国家实践：地理范围、识别对象以及识别程序”，《国际法学刊》，2020 年第3 期，第79-80 页。该文还指责中国划设防空识别区对民用航空造成“破坏”，③“Identify Yourself - China’s Next Move in the South China Sea： Is It about to Claim the Skies above It？”， The Economist， June 18， 2020， https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinasnext-move-in-the-south-china-sea.亦反映出其对其他已划设防空识别区国家实践的无知。 其实，美国相关规则比中国的规定要“严苛”得多，而且明示可在“防御区”及所划防空识别区部分区域（位于美国领空之内）对不遵“拦截机”指令者使用武力。④Federal Aviation Administration， Aeronautical Information Manual： Official Guide to Basic Flight Information and ATC Procedures， October 12， 2017， 5-6-13.很多人并不清楚，美国防空识别区规则后期修订尤为关注打击空运贩毒与防范恐怖袭击，不仅美国国防部军机可以实施拦截，美国海警和海关都有权派遣其航空器对嫌疑目标进行“拦截”。 事实上，就正常民机飞行而言，遵守防空识别区规则对其自身安全有益，亦可避免不必要的“拦截”风险。 此外，防空识别区可有甄别“伪民机”之效用。 据著名智库“南海战略态势感知计划”（SCSPI）披露，在2019 年和2020年，美国军用侦察机曾多次伪装成他国民机在他国沿海空域执行所谓侦察任务。 例如，2019 年7月，美军侦察机曾伪装成伊朗客机在波斯湾实施抵近侦察；2020 年9 月，美军侦察机曾伪装成马来西亚客机在中国东南沿海上空进行侦察。 显然，设立防空识别区并施行“飞行计划”等相关识别规则，有利于更好地辨识“伪民机”，对维护正常民航秩序和飞行安全亦有积极作用。①“美军侦察机伪装成他国客机加强对华侦察的线索与证据”，南海战略态势感知计划，2020 年9 月16 日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1600247387。

另需强调的是，战机升空“拦截”耗费颇巨，若非有充分理据判断某民机飞行对安全威胁嫌疑颇大，盲目地升空战机进行查证识别并非节省开支的明智选择。 虽然关于一国战机升空查证识别在其近空活动之外国军机的公开资料难以查找，但是所幸美国防空识别区规则修订的旧时档案“披露”了二十世纪八十年代美国政府相关部门“拦截”民机的一些耗费数据，尽管其为仅涉“应答机要求”之部分“拦截”成本评估，亦由此可对整体“拦截”耗费之巨略见一斑。 当时，美国拟订防空识别区“应答机要求”新规系为减少相关部门不必要拦截②此处“不必要拦截”指的是，拦截识别后发现航空器并未进行不当活动，而若其配备和开启应答机，则能避免此种情况的发生。所致经费开支，按人力资本和飞行需耗③仅与“应答机要求”有关，并且为二十世纪八十年代资费。估算为：海警（USCG）每年不必要拦截需耗1 530 080 美元；海关（USCS）每年不必要拦截导致浪费548 936 美元；北美防空司令部（NORAD）和空军国民警卫队（ANG）因私人航空器缺少应答机或应答机失效所致不必要拦截每年需耗84 000 美元。④55 Fed. Reg. （1990）， March 7， 1990， 14 CFR Part 99，p. 8393.

结 语

以上所论美国和其他一些西方国家的智库和媒体有关中国防空识别区议题的错谬之处，非关立场问题，仅为澄清法律事实，或有助于避免因技术性疏漏而引发战略误判。 媒体、学者和各国官员尽可对中国的南海政策进行分析并得出自己的判断，但应符合“实事求是”原则，似乎亦当避免以堂吉诃德的方式，仅凭“脑补”便对中国“潜在的主张”横加指责。 同时，要避免一个偏见，即“其他国家都可以设立防空识别区，而唯独中国不可以，中国的防空识别区就一定是威胁”。 在中国专家和民众看来，这是一种赤裸裸的傲慢和双重标准。 另外，一些外国学者对中国南海政策的“阴谋论”揣度不仅明显缺乏事实依据，而且无视基本的专业性要求，乃至在有关防空识别区的国际法和各国实践等方面作出诸多错误分析，但其仍能占据各大西方媒体头条，这种状况颇为耐人寻味。 当前，在中国与东盟国家的共同努力下，南海地区形势总体平稳可控，“南海行为准则”（COC）磋商已进入案文第二轮审读阶段，本地区经济合作亦稳步推进。 在地区相关各方积极推动务实合作的良好态势下，西方媒体大肆炒作南海防空识别区议题，污蔑中国意图利用划设南海防空识别区以强化其南海主张（而且这在法理上是不可能的），其背后似乎暗藏“推手”操作——某些域外国家妄图借此搅乱中国周边局势，挑拨中国与日本、韩国及东盟国家之关系，阻挠相关合作的顺利推进，暗藏催化中国与周边国家外交摩擦与意外冲突之阴险用心。 对于域外国家的“挑拨离间”，地区国家要保持高度警惕，以免来之不易的和平与发展成果遭到破坏。 正如国务委员兼外交部部长王毅2020 年8 月接受采访时所说：“南海是地区国家的共同家园，不能成为国际政治的角斗场。 事实已经证明，通过对话解决争端才是最符合地区国家利益的正道，维护南海和平稳定是地区国家共同的任务。”⑤“王毅：南海不能成为国际政治的角斗场”，中华人民共和国外交部网站，2020 年8 月5 日，http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1804161.shtml。