李卫东

党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”，这是我国第一次提出解决相对贫困的目标，体现了经济社会发展的基本规律，体现了党以人民为中心的发展思想，为社会救助事业的发展指明了方向。本文以我国经济发展阶段为基础、以低保为主线，分析我国社会救助从解决绝对贫困向解决相对贫困的转变。

2010年前：解决绝对贫困

绝对贫困是指家庭经济状况不能满足最基本的生活需要，如食品、衣服、住房等，一般认为这些基本生活需要是客观的，有一个绝对的标准。一个国家在建立社会救助初期，由于经济发展水平和财力制约，往往从解决绝对贫困起步，并随着经济社会的发展逐步提高救助标准。多数发展中国家社会救助对象都是绝对贫困人口。

上世纪末本世纪初，我国低保制度在全国建立，正处于刚刚建成小康社会之时。1997年，党的十五大宣布“21世纪第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕”。2002年，党的十六大判断这一时期的小康“还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾”，要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平”。2007年，党的十七大报告提出的目标是“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”“绝对贫困现象基本消除”。

可以看出，2010年前我国仍然处于低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康社会，与此相适应，这一时期我国社会救助的主要目标是消灭绝对贫困。从低保政策看，社会保障内容都是最基本的生活需要。如，1999年我国颁布的《城市居民低保条例》要求，城市低保标准要按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定；2007年，国务院印发的《关于在全国建立农村低保制度的通知》要求，农村低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。从全国低保标准情况看，1999年我国城市低保标准为月人均184元，到2010年为251元，年均增长4.9 %，远低于同期城市人均可支配收入年均11.4%的增长速度。扣除物价上涨因素，一些年份如2001年、2003年、2004年，全国城市低保标准还有所下降。2007年农村低保建立时，全国月人均标准70元，2009年也只达到100元。也就是说，从我国建立低保制度一直到2010年之前，一直坚持着解决绝对贫困的目标和理念。

2010年至2020年：解决绝对贫困的同时向解决相对贫困转变

2010年，我国已成为世界第二大经济体，党和政府的治理理念也不断发展。2012年，党的十八大报告提出“居民收入增长和经济发展同步”，党的十八届五中全会提出“共享发展”理念。2017年，党的十九大报告提出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在“坚决打赢脱贫攻坚战，要确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”的同时，继续强调“坚定不移地贯彻共享的发展理念”，在“发展中补齐民生短板，促进社会公平正义”“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。

在共享发展的理念下，这一时期我国低保制度也开始了向解决相对贫困转变的过程。从政策看，2011年民政部会同有关部门印发《关于进一步规范城乡居民低保标准制定和调整工作的指导意见》，指导各地采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法，其中消费支出比例法实际上是相对贫困的定位方法，体现了共享的理念。2012年，国务院印发的《关于加强和改进最低生活保障工作的意见》再次强调这一方法的使用。2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》要求，“最低生活保障标准根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整”，其中根据当地经济社会发展水平调整低保标准，也体现了共享的理念。从各地标准测算的方法看，采用“基本生活费用支出法”“恩格尔系数法”等绝对贫困标准方法的省份较少，采用“消费支出比例法”等相对贫困标准的较多。此外，也有少数省份的低保标准与收入类指标挂钩，还有一些省份采取最低工资比例法确定低保标准，这些也是相对贫困标准的制定方法。即使采用基本生活支出法和恩格尔系数法的地方，由于这一时期建立了低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，低保标准经过多次较大幅度的调整，也逐步失去了原有的绝对贫困的性质，具有了更多相对贫困标准的内涵。

从近年低保标准变动情况看，2010年全国城市低保平均标准为每人每月251元，到2018年达到580元，年均增长11.0%，高于同期城市居民人均可支配收入年均10.0%的增长速度。农村低保平均标准从2010年的月人均117元提高到2018年的403元，年均增长16.7%，大大高于同期农村居民人均可支配收入年均12.0%的增长速度。当然，这一时期快速提标最初有应对金融危机扩大需求的因素，但连年以高于城乡人均可支配收入的增长速度提高标准，更多体现着解决相对贫困的理念。

除了低保标准的快速提高，这一时期，许多地区把低保边缘户——低收入户纳入社会救助范围，低收入标准大致为低保标准的1.5倍到2倍，低收入户可以享受医疗救助和临时救助，有的地方也可以享受生活补助。绝对贫困水平之上的困难群众，也可以得到社会救助，分享经济发展的成果，这也是社会救助从解决绝对贫困向解决相对贫困过渡的重要体现。

2020年后：解决相对贫困

所谓相对贫困是指相对于社会上其他人的生活水平而言,有一部分人处于社会最底层，因而，相对贫困是财富或收入在不同社会阶层、社会群体之间的分配问题。通常一个国家在经济发展达到一定水平后，就会由解决绝对贫困转向解决相对贫困，目前绝大多数发达国家社会救助对象都是相对贫困人群。经济合作与发展组织国家普遍采用了相对贫困标准，将贫困线标准定义为中位数收入的50%—60%。

2020年，我国将全面建成小康社会。可以预计，2020年后，我国现行低保标准下的低保人数将大幅度减少。然而，党在这一时期又提出新的目标，党的十九大报告提出“我们又要开启全面建设社会主义现代化新征程”“到新中国成立一百年时，基本实现现代化，把我国建成社会主义现代化国家”。2019年11月，党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。解决相对贫困，既是我国进入新的经济发展阶段、满足人民群众对美好生活期待的要求，也是缓解我国收入分配差距的重要举措。收入分配差距一直是困扰我国经济社会发展的一个重要矛盾。改革开放之初，由于农村率先改革，农民收入增长很快，城乡差距乃至全社会收入差距缩小，1980年基尼系数为0.32，1984年曾一度下降到0.26左右。但20世纪80年代后期，城市经济改革开始，城市发展快于农村，城乡间差别、地区间收入差别扩大，到20世纪90年代中期基尼系数上升到0.37—0.38。2000年左右，我国的基尼系数超过国际通常认为的警戒线0.4，到2008年达到0.49，其后又逐步下降，到2016年降到0.47。截至目前，我国已近20年收入分配差距远远高于国际公认的警戒线水平，解决相对贫困问题必须提上重要日程。

在解决相对贫困的目标下，我国社会救助的任务将更艰巨、更复杂，作为贫困线标志的低保标准也将进一步提高。低保标准的制定仍然要坚持与经济社会发展水平相适应的原则，标准的提高应遵循循序渐进的原则，确保社会救助水平控制在财力允许的范围内，并尽可能降低救助依赖的负面效应。