孙 刚，韩 峰，吕 峰

（1.中国铁路兰州局集团有限公司 安全监察室，甘肃 兰州 730000；2.中国铁路西安局集团有限公司 安全监察室，陕西 西安 710054；3.中国国家铁路集团有限公司 安全监督管理局，北京 100844)

铁路有设备联网、生产联动、作业联劳的特点，运输安全涉及整个铁路系统的各个方面，需要运输生产、工程设计、建设施工、装备修造、技术开发、综合管理等多部门共同落实安全管理要求，必然会产生相互衔接、相互配合、相互保障的区域和环节[1]，出现各类结合部安全问题。铁路运输安全生产中的各类结合部相互联系、相互依存，分布于铁路系统管理各层级、运输生产全过程。铁路运输生产结合部安全问题(以下简称“结合部安全问题”)是指运输安全、劳动安全、路外安全、安全防护、特种设备、外部环境等方面需要解决的矛盾、疑难；或者在运输生产过程中，由于管理结合部职责不清晰、管理关系交叉，涉及结合部管理相关部门责任缺失、结合部生产人员履责不到位，造成结合部存在失管失修现象，使结合部安全管理弱化。因此，应加快建立健全落实铁路运输生产结合部安全问题协调机制，及时消除结合部安全隐患，强化运输生产结合部安全风险防范。

1 铁路运输生产结合部安全问题分析

1.1 内部结合部安全问题

（1）各铁路局集团公司间。主要涉及机务、车辆、客运等系统跨局规章制度、应急处置作业标准，以及局间分界口设备检修等安全问题。例如，担当长交路跨局旅客列车的机车乘务员需要与多个局车辆乘务员联合进行客列尾和直供电连接等作业，但各铁路局集团公司要求却不完全一致，存在配合不到位耽误列车的安全风险。

（2）专业部门或站段间。专业部门或站段间结合部安全问题最为常见、分布广泛，如一个道口房就与车务、工务、电务、通信、房建、供电等多专业相关，一副道岔使用维修至少涉及车务、工务、电务等多个单位。在运输生产过程中，还存在工电结合部、机辆结合部、弓网结合部、机电车载设备结合部、动车所一体化管理结合部等。

（3）专业系统内。主要涉及同一系统内不同分工产生的结合部安全问题，特别是相互关联作业环节、管理界面划分难度较大的行车设备方面结合部安全问题较多，容易形成管理上的空白区，存在失管失修的安全风险，如机辆系统内运用与检修专业、工务系统线路与桥路专业、供电系统接触网与电力专业等结合部安全问题。

（4）站区间。车站接发列车、调车、装卸作业等需要同一站区各专业、各工种在统一计划和指挥下紧密衔接、协调配合才能安全高效完成，由此产生的结合部大量存在，主要涉及站区管理、生产组织、应急处置协调配合、路外环境治理等结合部安全问题。

（5）运输企业与其他公司间。主要涉及各铁路局集团公司与合资铁路公司间工程遗留问题整治、铁路局集团公司内部运输主业与建设指挥部、多元企业间结合部安全问题。例如，涉及合资铁路大修、水害复旧、设备整修等，由于合资铁路重视不够、款源不及时以及协调推进不主动等，造成项目推进困难。

1.2 外部结合部安全问题

（1）与生产厂家、施工单位。主要涉及机车车辆、工务、供电、电务等设备管理单位的设备、配件源头质量问题；营业线及邻近营业线施工配合及安全监管等安全问题[2]。例如，一列动车组除涉及铁路所有专业外，还与多家研发、制造甚至是外国企业交织在一起，高速铁路设计、建设、产品质量缺陷仍是影响运输安全的源头安全隐患。

（2）与劳务外包、业务外包单位。主要涉及车站与保洁、上水、吸污、配餐、装卸等外包单位的结合部安全问题。例如，保洁人员在清洗动车组操纵台、客车车辆通过台或连接处时，车辆电器部分容易进水引发设备故障；邮政车辆上站台装卸作业时，站台小车未实施制动措施易发生溜逸或侵入限界。

（3）与专用线、专用铁路。铁路专用线是铁路运输网的组成部分，路企之间在车辆交接、车辆防溜、取送车、设备养护维修等方面产生大量结合部。例如，专用线企业自备机车运用、检修及人员的安全管理不到位，发生冲、脱、挤、撞调车作业事故较多，有的隐瞒不报存在破损车辆未经鉴定上线运行的风险。

（4）与铁路公安部门。主要涉及安检查危、反恐防暴、治安消防等方面安全问题。由于历史原因，铁路局集团公司防火委办公室、反恐办公室等机构设在铁路公安局，虽然目前一些职能正逐步移交，但在安检查危、重点处所巡防、危及行车案件查处等方面仍然面临大量结合部问题需要协调 解决。

（5）与地方政府、企事业单位。主要在路外环境治理、铁路建设方面涉及地方政府及相关部门，以及电力、通信、能源等部门设备邻近或跨越铁路带来的结合部安全问题等。目前，铁路沿线挖沙取土、私自搭建构筑物、毁坏铁路设备等外部环境问题时有发生，虽然通过路地协调解决了大量影响铁路安全的隐患问题，由于与地方政府协调整治难度较大，工作推进较为滞缓，给各单位安全管控带来较大压力。

2 铁路运输生产结合部安全问题原因

结合部安全问题管理难、协调难、解决难，深层次反映出管理边界不够清晰，职责不够明确，相关制度修订滞后，不同单位、系统间沟通协调不到位，不主动，在各层面产生的结合部安全问题得不到及时解决，成为铁路运输安全的薄弱 环节。

（1）结合部安全问题意识亟需提高。专业部门缺乏大局意识和大安全意识，在生产组织过程中只关注本系统作业安全，对可能影响其他单位作业的情形研究不够，对涉及本专业的结合部问题，主动担当不够，不能及时协调解决。例如，在日常协调解决结合部安全问题时，各专业均引用本系统规章制度，但是存在不匹配、不协调的现象，在保证不突破上级规章制度的前提下往往无法达成共识；专业部门从各自的责任和利益出发，对老旧设备及新投用设备不同意接收接管，存在失管失修的安全隐患；少数专业部门对结合部问题存在畏难与等靠思想，解决结合部安全问题的积极性和主动性不够，特别是对涉及资金投入、设备设施改造问题，相互发函而均不牵头组织解决。

（2）结合部管理安全职责亟需明确。从日常典型安全信息暴露出问题看，一是从铁路局集团公司、站段到车间，并未完全把结合部管理的安全职责纳入安全生产责任制。例如，消防安全、道路交通安全、应急管理、外部隐患整治等方面，存在专业管理部门不明确、安全职责不清晰的问题。二是随着大量新设备以及监控监测设备的投用，部分共用设备及配套设备的产权不清晰，管理主体责任不够明确。例如，动车所存车场隔离开关配套的接地杆接地极、车站信号楼内其他单位的控制系统、高铁中继站各单位共同使用的门锁、大型客站视频监控设备等，均不同程度存在管理维护责任不清的问题。三是设备条件与作业方式变化后，岗位职责及规章制度未及时修订，存在不一致、不协调的现象，结合部工作由多部门分别发文，各自表述，互不一致，易造成结合部管理职责不清晰。典型的是专业部门制定了有关结合部设备维修管理办法，但新设备、新技术投用后又制定了新的结合部管理办法，同一类设备前后管理办法存在部分要求不一致的现象，造成结合部管理界面不清晰。

（3）结合部安全问题协调制度亟需完善。尽管各铁路局集团公司均制订了结合部管理办法，但是在管理层级上还不够清晰，哪些结合部问题应该由站段自行协调，哪些应该由专业部门负责，哪些应该由铁路局集团公司牵头，目前规定不够具体；在研究确定解决结合部安全问题的牵头责任单位时，存在“谁提出谁负责”的普遍倾向，造成提出结合部安全问题多的单位或部门承担解决问题的责任大，一定程度影响提出结合部问题的积极性。同时存在结合部管理制度照抄照搬的问题，有关条款规定不具体、可操作性不强，不符合本单位实际，甚至空转运行，导致结合部安全问题解决不够及时。

（4）结合部安全问题闭环整治机制亟需健全。由于铁路局集团公司尚未建立完善的结合部问题整改机制，缺乏合理的综合性考核指标和约束手段，导致相关部门和单位常常以生产任务多、材料不到位、人员不足等理由推脱，导致问题解决缓慢甚至久拖不决。专业间联系协调会及站区联劳协作会不规范，存在随意请假不参加、指派职级不符、不了解情况的人员参加等现象，会议质量大打折扣；会议要求整改的结合部安全问题流转程序不清晰，谁牵头组织、谁负责过程追踪督促不明确，问题是否按期整改不清楚，甚至有些问题到整改销号期限时仍然只有整改方案，由于缺乏及时追踪、有效督促，造成个别问题不了了之。

（5）结合部安全问题源头性手段亟需协调。主要表现在规章制度源头、设备制造源头、资源配置源头、新线建设源头等方面。在规章制度源头方面，如跨局的长交路岗位作业标准、作业联控和应急处置不统一的问题，给职工教育培训、作业标准落实及应急处置等带来不便，发生问题后容易造成风险升级并酿成事故。在设备制造源头方面，如工程建设领域设计标准或规范与运营标准不统一导致的设备制造源头缺陷，机车车辆等设计不合理、工装配件技术结构不统一造成的维修不便，均制约行车设备质量的提升。在资源配置源头方面，同一个单位配属的动车组、ATP 等型号繁杂，管理的基础设施设备品类繁多，维修标准不尽相同，给运输安全带来风险。在新线建设源头方面，专用线企业自备机车运用、检修及进入国家铁路作业，以及涉及合资铁路大修、水害复旧及专项整修资金投入等方面，均面临亟待破解的难题。

3 铁路运输生产结合部安全问题改进对策

3.1 健全结合部安全问题协调机制

针对铁路运输生产内外部结合部安全问题，铁路运输企业应完善相关管理办法及规定，建立落实联合检查、联合整治、联系协调的联动机制；专业部门层面根据自身专业实际细化制定一系列专项结合部管理制度，对结合部安全问题进行分类，明确牵头协调解决部门，建立双边或多边结合部安全问题解决机制。站段和站区层面建立定期联席协调机制，通过站区或片区联劳协作会，研究解决运输组织、安全生产等结合部安全问题[3-9]。结合部安全问题协调机制主要体现在以下方面。

（1）定期召开各种联席会议，常态化解决结合部安全问题。铁路局集团公司层面由安委会办公室收集汇总铁路局集团公司层面结合部安全问题，定期提交安委会研究解决，对重点事项实施挂牌督办。由技术委员会办公室收集技术结合部问题，提交技术委员会研究解决。通过日常安全生产交班会和运输生产电视电话会议，协调解决日常运输生产、应急救援等结合部安全问题。此外，还应与路外单位、地方政府，分层建立定期或不定期的会议制度、联系制度，协调解决路地结合部安全问题。

（2）发挥专业管理作用，源头解决结合部安全问题。专业部门从工电设备联合整治、弓网安全联控、LKJ、防止机车乘务员超劳、天窗综合利用等方面通过常态化召开联席会议，互通情况，揭示问题，及时协调解决系统间结合部安全问题。安监系统围绕检查、监督、指导、协调、服务5 大职能，加强对各类安全信息的追踪分析，深入查找结合部管理方面的深层次问题，督促解决结合部安全 问题。

（3）充分发挥站区联席会作用，及时解决结合部安全问题。针对站区各单位在运输生产组织、设备维修使用、规章制度执行、安全环境维护等结合部安全问题，建立健全站区一体化管理制度，明确相互衔接、相互配合、相互保障的相关要求，定期组织召开站区联席会，集中协调解决站区结合部 问题。

（4）推进高速铁路动车组一体化作业，有效管控结合部安全风险。在高速铁路维修作业方面，施行综合维修生产一体化，实现统一组织架构、统一生产管理、统一生活管理，打破传统维修模式下专业间制度障碍和系统壁垒局限，减少生产作业的结合部。在动车组检修方面，定期组织召开动车组一体化作业联席会，协调解决各专业结合部问题，形成结合部安全问题的闭环管理。

3.2 施策推动结合部安全问题治理

铁路运输生产结合部安全问题涉及面广、管理难度大，仅仅靠单一手段难以及时有效解决，需要统筹路内外资源力量、发挥各部门作用，充分运用法律、行政、科技、教育等手段综合施策，优化完善并全力推动结合部安全协调机制有效运行，努力实现超前防范，源头治理。

（1）超前研判压实结合部问题整治责任。运输生产部门要针对专业融合、新技术新设备投用、修程修制改革等带来的变化，以及外部环境、应急管理、消防反恐等新形势新要求，主动发挥专业管理的主导作用，加强专业安全管理顶层设计及部门之间结合部问题的协调解决，及时指导帮助基层单位解决实际问题。修订完善全员安全生产责任制，全面梳理、修订完善涉及结合部的规章标准和安全管理制度，厘清管理界面，减少制度和办法交叉冲突，细化结合部安全问题闭环整改和考评有关内容，推动各部门主动作为，积极协调解决结合部 问题。

（2）全面加强安全生产理念宣传教育。充分利用脱产培训、日常培训、宣讲座谈、警示教育、立功竞赛等多种形式，筑牢铁路安全管理理念，特别要引导干部职工认识到铁路安全系统性、联动性及全员性特点，树立整体安全意识，提升大局观念，日常工作中充分考虑铁路系统每个环节及领域，采取主动措施进行超前防范结合部安全风险。

（3）强化结合部安全问题协调解决督导工作。按照中国国家铁路集团有限公司《安监派出机构协调解决结合部安全问题指导意见》，充分发挥安监部门检查、监督、指导、协调、服务等作用，对影响安全的结合部问题，定期组织召开协调会，统筹运用《安全监察指令书(通知书)》、安全约谈、挂牌督办等手段和方法，督促、协调相关部门和单位及时整改。

（4）深入推进安全生产依法治理。配合做好有关铁路法律法规的修订工作，健全落实与国家有关部门、地方政府、铁路监管部门、司法机关联动协调治理环境安全隐患的工作机制，依法维护铁路权益。严把工程建设、装备造修质量源头，加大设备源头质量问题追责力度。督促合资公司加强安全投入管理，签订委托经营协议必须明确安全投入责任。对事故和隐患中暴露出的源头性问题，运用法律手段要求相关企业及时整改、消除隐患、赔偿 损失。

4 结束语

为了解决铁路运输生产结合部安全问题，首先应牢固树立安全发展理念，建立健全最严格的安全生产责任体系，强化依法治理安全生产，在此基础上，依靠科技创新提升安全生产水平，加强安全生产源头治理。铁路运输生产结合部安全管理，涉及铁路整个系统的方方面面，须从中国国家铁路集团有限公司、铁路局集团公司到基层站段出发，准确把握安全生产的内在规律，坚持安全发展、改革创新、强基达标。通过有效的制度机制、有力的基础保障和完善的系统治理，推动结合部安全问题协调解决机制的高效运行，从源头上管控风险、消除隐患，防止运输生产结合部风险演变，隐患升级导致事故发生。