张 建，李绍文

（陕西省水利发展调查与引汉济渭工程协调办公室，陕西 西安 710004）

秦岭位于陕西省中部，是中国生物、水系、土壤、地质、气候等五大自然地理要素的天然南北分界线，同时也是黄河、长江两大水系分水岭，秦岭北麓是关中地区的核心区域。秦岭水资源量约200亿m3，占居全省水资源总量近半壁江山，属于陕西省的主要水源涵养区。其中，秦岭北麓水资源量大约38.8亿m3，是渭河的主要补给水源地，约占到渭河水总量的70%，关中地区1200万人口的生活、生产及生态用水靠此供给，秦岭北麓是关中地区水生态系统的重要补给地。

1 秦岭北麓水生态现状

（1）秦岭北麓部分河流开发利用过度、河湖生态空间萎缩、地下水超采等方面。为保障生活生产用水，陕西省内石头河等若干河流的水资源开发利用程度超过50%;河道生态水量被挤占，导致河流生态水量不足甚至断流、干涸，河道自然功能弱化，天然水系破坏严重;自然和人为因素造成地下水位下降、水土流失、加之城镇建设、垃圾侵占河道、占河造地、人为改道、裁弯取直、过度硬化等，河道萎缩严重，部分水系河床裸露、河道瘀堵、湿地萎缩甚至消失，生物多样性破坏严重，从20世纪80年代至今河流和湖泊的水面面积缩减1/5；西安和渭南城区内均存在超采地下水现象。水环境被严重污染，其中峪口以下的西安、渭南境内的河流水质基本为Ⅴ类，尚存在城市黑臭河段。

（2）在水污染治理、地下水保护、水土流失治理、水生态环境等方面都有一定的改善，秦岭北麓的水生态环境总体形成向好态势。

1）近年来，通过排污口治理和污水处理厂建设，秦岭北麓河流水质明显改善。自2010年来，集中式饮用水源地水质常规监测项目达标率均为100%；主要污染物浓度呈下降趋势，化学需氧量排放量削减14%，氨氮削减13.6%，全年期水质评价河长中，I类水质河长由2010年的7%提高到2015年的15%，而劣V类水质河长由2010年的20%下降至2015年的18.24%。

2）通过地表替代水源，压采地下水用量，封闭关停严重超采区机井，地下水超采现象基本得到遏制，在西安、宝鸡眉县等地开展地下水人工回灌示范工程，其中西安市年回灌量200万m3，宝鸡市年回灌量800万m3，区域内地下水位明显回升。

3）在区域内通过大力开展封山育林和植树造林，逐步实施生态移民搬迁，加快森林公园和生态保护区建设，水土流失治理取得明显成效。

4）通过实施了渭河流域综合治理、渭河综合整治二期、八水润西安等水生态修复治理工程，以及西安市国家水生态文明城市试点建设，西咸新区海绵城市试点建设等，截止目前，共计新增湿地6万亩，生态水面4万亩，林带30万亩，实现蓄存水量 1.0 亿 m3。

2 水生态项目投融资存在问题

近年来，秦岭北麓区域为改善生态，开展修建污水处理、地下水回灌、植树造林、渭河综合治理等工程措施，极大地改善了生态环境，也花费了大量资金，生态治理资金筹措越来越难，中省出台了多项鼓励社会资本参与生态水利建设的政策措施，但水生态保护与修复以公益性为主的特征，使水生态治理长期以来由政府主导，市场机制和社会力量参与和发挥的作用不够，存在着一种“经济靠市场，生态靠政府”的思维定式。在秦岭北麓开展水生态保护与修复是一项十分庞大复杂的工程，所需资金数量巨大。

1）缺乏水生态治理保护“多规合一”详细规划，使得市场主体无法更多地了解水生态保护的市场潜力，也无法具体了解水生态治理保护项目的详细信息，参与水生态保护渠道较窄。

2）财政投入资金未能及时到位，补贴政策、优惠贷款或税收优惠以及生态补偿机制尚需进一步完善，社会资本融资难融资贵依然存在，保障市场主体合法权益、风险分担和防范的机制尚未健全，难以撬动社会投入，也难以吸引市场主体参与水生态治理。政府与社会资本合作的社会化、市场化改革还需要深入研究探索。

3）水生态治理项目投融资面临的主要问题是项目“融资难融资贵”和有钱单位“难投资”。实施治理水生态项目很难获得低息融资，相对金融机构对项目风险收益评价标准又很难找到合意的融资项目，在生态水利建设领域普遍存在项目与投资对接困难现象。

4）生态水利建设项目前期工作周期长、投资规模大、成本居高不下，投资预期严重制约了投融资功能的发挥。水生态治理项目涉及发改、财政、水利、自然资源、生态环境、林业等各个部门，立项审批有很多环节，项目前期需要时间周期，影响融资进度。生态治理工程等涉及征占用地、环境影响、移民搬迁等环节，需要协调的成本大、用时长，而且不确定因素多，拉高了建设成本，进一步加大了融资难度。

5）生态水利建设项目的强公益性特点制约着融资还款能力。具有明确盈利预期的水生态投资项目稀缺，除供水、污水处理等项目具备一定经营性外，河湖水系连通、水土保持、中小河流治理、山洪灾害防治、水资源节约与保护等大多数水生态治理属于强公益性项目，盈利能力较弱。虽然中省出台了多项金融优惠和财政补贴政策，以及秦岭生态环境保护专项资金、水利发展资金、地方水资源费、水利建设基金和土地出让收益中计提的农田水利建设资金可划为资本金与还款来源，但总体数额不够支付水生态治理融资还款金额。

6）在经济增速下行压力下，生态水利建设等基础设施领域普遍面临财政投入不足，资本金不足，吸引不到社会资本，很难通过银行、政策性银行等传统融资渠道与资本市场融资。近期，陕西省首个PPP水源建设项目—汉阴县洞河水库枢纽工程即将下闸蓄水，这个项目是陕西水务集团2015年通过“土地增值变资金”，以项目所在县配套地块抵押为担保获得银行贷款而建设的，为今后秦岭北麓水生态治理项目融资（涉水融资质押物主要是政府划拔给融资平台的土地使用权或由政府委托融资平台储备的土地使用权）提供了一条可借鉴的成功之路。但是，随着国家对土地抵押管理愈来愈严格，土地权限不完整不具备融资抵押功能。

7）参与水生态治理项目的企业普遍面临融资难融资贵问题，资金成本偏高。国家宏观金融政策和传统融资渠道收窄影响外，表外金融业务和民间借贷萎缩，极大降低了涉水企业最终能够获得的资金量，有些项目是涉水企业以较高利率获得的贷款。商业信用环境的恶化也进一步加剧了涉水企业融资难融资贵问题，尤其是地方政府各类拖欠款，严重影响了涉水企业的商业信用链条的良性循环。

3 秦岭北麓水生态修复筹融资建议

1）充分发挥项目所在地方政府在水生态治理建设中的主导作用，落实财政投入相关政策，加快建立与水生态环境治理支出责任适应的财政管理制度，各级财政应保障相应水生态环境治理重点任务支出，加强水利建设资金使用和管理。

根据层级管理的要求，合理划分事权、财权，明确各级地方政府生态治理投资重点，加大各级水生态治理建设投入，积极争取国家政策资金支持。

2）进一步拓宽资金渠道，研究制定社会资本投资水生态治理的配套政策，结合水利工程管理改革等要求，完善生态治理项目资金筹措与偿债机制、公共产品与服务价格补偿机制。探索政府和社会资本合作模式，支持PPP等项目模式。

3）成立秦岭北麓水生态保护修复基金，财政出资本金。争取水利发展资金、黄河流域生态保护资金、江河湖泊生态环境保护专项资金等奖励补助资金；积极引导外资、民资和个人资金等社会资本投入水生态治理建设与管理，形成多元化投融资机制。促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。

4）发挥地方政府专项债券资金带动作用，吸引金融机构市场化融资渠道，发挥地方水利建设融资平台公司投融资作用，争取国家开发银行等政策性贷款支持，为秦岭北麓水生态保护与修复提供稳定的投入保障。

5）健全水生态保护补偿机制。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。