张 雪，梁 鑫，杨夏熠

(1.四川省成都水文水资源勘测局，成都，611130；2.四川省都江堰东风渠管理处，成都，611130)

1 依法治水的概念及涵义

依法治水，就是把水资源的管理、保护、开发、利用、节约、配置以及防治水害过程中的一切水事活动和水利管理工作的各个环节纳入法制轨道，依法规范各项水事活动和处理各种水事矛盾等。在2003年纪念第11届“世界水日”和开展第16届“中国水周”活动中，把“依法治水，实现水资源可持续利用”作为宣传主题，这表明水法律法规早已经成为主导人们认识和实践水事活动的有力武器[1]。近年来，随着水法律法规的持续完善和贯彻实施，我国依法治水也进入了新的历史时期。

依法治水是社会进步的重要标志，是四川省经济持续发展和人民美好生活的需要，是社会法制建设和依法治省的重要组成部分，更是深入学习和贯彻党的十九大、十九届一中、二中、三中全会和省委十一届三次、四次全会精神，全面贯彻党和国家的治水方针，积极践行可持续发展治水思路的具体体现。在水利事业高速发展，水利面貌日新月异的今天，我省依法治水管水的作用日益凸显，力量越发强大，不仅维护了水利行业和谐健康稳定，更为水利改革发展提供了坚实的保障。

2 依法治水的重要意义

水是生命之源、生产之要、生态之基，是人类生产和生活不可缺少的自然资源，也是生物赖以生存的环境资源。水资源是我省十分重要的公共资源，四川素有千河之省的美称，流域面积在50km2以上的河流有2816条，除阿坝州境内的白河、黑河注入黄河外，其余均属长江水系。水行政管理是四川省政府工作的重要内容，坚持依法治水，推进水利依法行政是重要任务。

2.1 依法治水，为水利事业发展提供法律依据

随着经济的快速发展，水利对全省经济的作用表现的越来越突出。近年来，我省把水利行政立法作为水利事业的头等大事来抓，在省人大和省法制办的支持下，经过努力先后出台了《四川省河道管理实施办法》、《四川省水库大坝安全管理办法》、《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》、《四川省〈中华人民共和国水文条例〉实施办法》、《四川省〈中华人民共和国抗旱条例〉实施办法》等法律法规，还出台了《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》、《四川省〈中华人民共和国水土保持法〉实施办法》、《四川省〈中华人民共和国防洪法〉实施办法》、《四川省都江堰水利工程管理条例》等地方性法规，为我省水利事业发展提供法律依据。

2.2 依法治水，规范行政行为、促进依法行政

深入推进严格规范公正文明执法，努力推进执法重心向市、县两级水务局下移，提高执法和服务水平。全面落实行政执法责任制，加强了行政执法责任制考核。与省检察院健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序。细化和量化了行政处罚权自由裁量标准，规范自由裁量的范围、种类、幅度。完善行政处罚、行政许可的双公示制度。建立健全行政检查的双随机制度，对双随机明确了要求。

2.3 依法治水，深化行政审批改革

进一步规范行政审批项目，提高行政审批效率，建立科学合理、权责明确、严密规范、公开透明、制约有效的行政审批运行机制。对保留的事项，公开审批名称、内容、依据、条件、程序、时限，增加审批的透明度。规范一体化运行平台，并与四川省水利厅OA办公系统对接。主动接受服务对象和社会的监督，并通过网络发布行政许可项目的相关信息，提供网上政策咨询、办事查询、文件和表格下载等服务。强化行政审批监督，抓好首问负责制的贯彻落实，对超时限办结、违反行政审批规定办结的，加大行政审批责任追究力度。

3 依法治水面临的问题

自1988年《中华人民共和国水法》颁布以来，通过2002年、2009年、2016年修订，标志着我国合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，依法治水的工作进入新的历史阶段。但是在社会主义市场经济条件下，仍然有许多不太完善的地方需要进一步改进。

3.1 水利立法存在的问题

依法治水需要一个完善的法律体系，这个体系要通过水利立法建立起来，因此水利立法是依法治水非常重要的一环。在看到立法工作成果的同时，我们也要清醒地看到，当前立法过程中仍还面临着一些突出的问题。一是水法规体系不健全、配套实施细则不完善、立法质量不高，河长制湖长制等立法工作量大、任务重、操作性不强、立法质量不高；二是在立法过程中没有成立专门的机构立法，没有具体的立法、执法职能职责，尚存在立法、执法部门不清不明的问题；三是每年在旧法的修订上，与新法衔接不到位，相关法律法规之间缺乏有机联系，重叠、交叉乃至冲突现象存在；四是在立法过程中工作经费不足，很大程度上影响了立法工作的顺利推进。

3.2 水利执法存在的问题

自1989年水利部在全国开展水利执法体系建设以来，我省在2000年成立了四川省水利综合监察总队，在查处水事案件、调解水事纠纷、许可审批和依法征费等方面做了很多的工作，为推动全省水利发展发挥了重要的作用。在看到执法工作成果的同时，我们也清醒地看到，当前还不同程度的存在水利执法不完善等问题。

3.2.1 监管力度不够，配置不健全

政府和水行政主管部门尚未完全形成守河有责、守河担责、守河尽责的责任心和使命感，不作为、慢作为问题在一定程度上仍然存在。部分地方政府责任意识淡薄，河湖管护时常有缺位现象，对辖区内乱占、乱采、乱堆、乱建现象熟视无睹，监管乏力；部分地方政府对河湖管护情况不清，问题不明，既不调研梳理，也无针对性措施；部分地方政府重建轻管，日常巡查多，下深水研究实际问题少，见子打子，随遇而安。我省水利部门公车改革后，很多一线水务执法队伍没有配备专用执法车辆，给执法工作的开展也带来了很大影响。

3.2.2 依法行政层级的不明确导致执法力度不够

近年来，努力推进执法重心向市、县两级水务局下移，提高执法和服务水平，但是由于在执法过程中，行使层级不明确，省级和地方执法标准不统一，存在矛盾关系。水行政执法缺少应有的行政手段，执法案件涉量少、质量差。

3.2.3 社会水法意识淡薄

社会上对水利工作的认识仅限于水利工程的建设和防汛抗灾，而对水利法律、法规知识的了解却十分有限，使依法治水缺少良好的社会氛围与法律环境。社会水法意识淡薄，导致涉水违法现象严重。

3.2.4 依法行政队伍建设仍需加强

由于依法治省工作要求高、难度大，要求执法工作人员既要懂得国家法律政策，又要通晓水利业务。我省水利系统普遍存在法制工作人员编制不足，素质不高，业务培训不足等问题，亟需加强队伍建设。

3.3 普法宣传手段有待进一步丰富

目前，发放普法教材、灌输法律条文几乎是普法教育的主要方法。随着新媒体时代的到来，公众了解法律的途径越来越多元，运用新媒体手段开展涉水法制宣传工作有待加强；利用大众关注度高的社会问题或具体化案例进行宣传教育的深度和广度还需加强。

3.4 以水资源保护为重点的法制体系不够完善

依法行政是依法治省的具体体现，法制体系的健全是水资源保护最强有力的后盾。水资源是我省十分重要的公共资源，坚持依法治水、依法护水，推进水资源保护依法行政是摆在面前的重要任务。目前，我国没有专门关于水资源保护的法律法规，水资源保护相关条例仅零星存在于《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》四部法律中，没有重点解决水资源保护等方面的突出问题，存在针对性不强，过于原则化，可操作性过低等问题。

3.5 一体化在线政务服务平台建设需优化

在线政务服务平台重复建设现象较为普遍，电子政务的内涵和边界不明确，中央和地方政务服务信息化管理事权划分不清晰，政务服务系统分散建设、重复建设较为普遍，形成了诸多“信息孤岛”“数字鸿沟”和“数据烟囱”[2]。同时，政务服务覆盖面小，还需进一步优化。

4 推进依法治水的对策

水利工作千头万绪，要开创水利工作新局面，就必须抓住主要矛盾，抓住关键问题，明确工作重点，加大水行政执法的力度。各级水利部门应及时调整工作重点，在依法治水的广度、深度、力度上充分展开。真正做到：广度上，横向拓展，多管齐下，形成合力；深度上，纵向深入，追本溯源，注重实效；力度上，铁面无私、执法如山，违法必究，从而全面推进依法治水[3]。

4.1 加强水利法制建设

加强水利法制建设，立法是前提和基础，要促进我省立法进程，需从以下几个方面进行努力：

一是加强调研论证，切实了解实际情况和立法需求，努力把握事物的客观规律，增强立法的针对性和预见性。

二是坚持科学立法、民主立法，深入分析拟设定法律制度的必要性、合理性和可行性，水利部门设立专门的立法机构，探索分析立法项目的立法成本、执法成本和社会成本，广泛听取公众意见。

三是加强立法协调和新旧法的衔接，规定地方立法的规模及数量不能超过“上位法”，维护法制统一。

四是建立健全法规规章的定期清理制度，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突，完善配套法律法规。

五是紧紧围绕加快我省水利发展和实行最严格的水资源管理制度这两个目标，在水利立法工作机制的基础上，继续做好《四川省〈中华人民共和国农田水利条例〉实施办法》的立法前期工作，启动《四川省〈中华人民共和国水文条例〉实施办法》的立法修订工作，开展《四川省节约用水管理办法》的立法调研工作。

六是为立法提供足够的经费。

4.2 加强执法力度

一是通过业务培训、实务交流、案卷交叉评查，层级监督等有效措施，努力提升执法人员的监管意识。省级执法部门指导并监督地方政府和地方水行政主管部门要作为，做到有法要依、执法要严、违法必究。

二是要为执法队伍依法履行职责提供必要的经费，配备必要的通讯、交通、取证工具，定制水利执法服装；要创新机制，增加编制，重视人才引进，改善队伍结构，发展壮大执法队伍。

三是推进水行政综合执法，落实中央和水利部推进水行政综合执法要求，适应事业单位分类改革的新形势、新要求，组织制定水务行政执法体制改革方案，进一步整合基层水务执法力量，完善执法网络，减少执法层级，推进执法重心下移，加快构建“横有分工、纵有层级、权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效”的行政执法组织及运行体系。同时积极与法院、检察院等部门协调配合，着力构筑纵横结合的联合执法体系，从而形成强大的执法合力[4]。

四是依法治水离不开全民法律意识的提高，水利部门每年定期召开水法知识宣讲会，请法律顾问为水利执法系统的工作人员进行水法知识培训，再由工作人员对社会群体进行水法知识宣讲。

五是继续强化执法队伍建设，积极推动专职水行政执法机构参照公务员法管理或转为行政机构，不断提升执法素养和执法水平。加强执法队伍作风建设，筑牢广大执法人员的廉政思想防线，努力打造成一支作风过硬、素质精良、清正廉正的执法队伍。

4.3 丰富普法宣传手段

开展法制宣传教育，推进依法行政。充分利用“世界水日”、“中国水周”、“节水宣传周”、“水土保持法”纪念日、“12·4”法制宣传日等机会组织开展主题法制宣传活动。通过微博、微信、自媒体平台等方式宣传水法和节水，开办专题讲座、水法律法规电视知识竞赛、纪录片进行普法宣传。邀请四川省电视台、四川日报、中国邮政分公司等在全省开展水法规宣传活动。点面结合，宣传、教育与处罚并重，争取多方支持和投入，在社会中积极营造一种对水及水资源开发、利用、保护、管理的法制氛围。

4.4 进一步完善以水资源保护为重点的法制体系

水资源保护，是为了防止因水资源不恰当利用造成水资源的污染和破坏而采取的法律、行政、经济、技术、教育等各类措施的总和。进一步完善以水资源保护为重点的法制体系应通过增补立法中存在的空白，严格规范条例用语以增强法律法规确定性，加快建设以水资源保护为重点的法制体系，制定专项法规或者配套法规等方法来予以改善；再有，现行的各项法律对于水资源保护违法行为惩罚力度较低，惩戒效果差，对违法者起不到警告和震慑的作用，因此，可对水资源违法者，加大经济处罚力度，对违法行为严重者，甚至可以采取刑事制裁措施。

4.5 加强平台建设

政务服务体系建设是一个复杂的系统工程，经过20多年各地的探索实践后，当前必须强化自上而下的统一指导、“一标推进”。要加强顶层设计，充分发挥国务院办公厅政府信息与政务公开办公室的统领作用，明确政务服务改革方向，完善制度框架，强化政策供给，破除体制机制障碍，加快把政务服务体系建设从目前的“自下而上”转变到“自上而下”“上下联动”上来[5]。同时，水利部门应推进网上政务服务向基层延伸，加快政务服务向基层尤其是边远贫困地区延伸，尽快实现“互联网+政务服务”在基层全覆盖，拓展乡镇(街道)网上办事和村(村社)全程网上代理(办)功能，鼓励有条件的地方探索政务服务自助终端进社区、进企业，实现民生服务到家门。

5 结语

水是人类生存的源泉，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。依法治水、依法管水，是依法治省的重要组成部分，也是实现水资源可持续利用的根本保证，同时也是保障人民群众生命安全、生活条件、生产发展、生态改善的基本需要，形成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局。我省要积极践行生态治水理念，切实加强依法治水工作，着力解决水资源、水灾害、水生态、水环境等突出问题，切实保障河湖健康生命、实现河湖功能永续利用，实现水利工作法制化、科学化、制度化。