马丁?范纽库珀

在过去25年里，东亚和东南亚国家在减少饥饿方面取得了巨大成功，并已经采取措施弥补仍然存在的差距。1990-2014年，东亚和太平洋地区热量摄入不足人群的比例从23%下降至11%，而在东南亚地区这一比例从31%下降至10%。尽管仍有相当多的人群存在营养不良问题，各国政府正在利用广泛的政策手段来改善主要粮食的可获得性和可负担性。

随着主要粮食可获得性和可负担性的提高，人们开始越来越多地关注饮食质量相关问题。在东亚和东南亚地区，饮食不均衡导致成人和儿童普遍缺乏微量营养元素，超重和肥胖人口增加，相关的非传染性疾病发病率不断上升。通过供给侧和需求侧的干预措施改善饮食质量，将对该区域未来在人类发展方面的进展以及降低公共卫生成本产生重大影响。

对于东亚和东南亚地区而言，要充分实现食品和营养安全目标，必须确保饮食的基本要素是安全和健康的，且消费者要充分认识到这一点。现有证据表明，该地区人口暴露于食品安全危害的风险不断增加，食源性疾病的发病率显著上升，消费者对本地食品污染以及现行公共和私营治理结构是否足以管理新出现的风险的担忧日益加深。随着越来越多的消费者完全依赖购买的食品和原材料，以及饮食结构越来越多元化（消费更多大米和其他主要谷物之外的食品），这个问题将变得越来越严重。可以预期，在未来10年，食品安全将成为东亚和东南亚大部分国家粮食安全战略的核心问题。

此外，新出现的食品安全问题也出现在该地区食品系统中，这是由于人口和饮食结构变化、农业生产集约化以及供应链延长造成的。而激烈的竞争压力、供应商和消费者的知识差距以及监管执法能力不足，则加剧了上述问题。虽然媒体倾向于关注诸如食品和饲料掺假等违法行为，但该地区的食品安全问题是多种多样的，如土壤和水污染，农场、市场和食品设施卫生条件恶劣，化肥、杀虫剂和抗生素使用不当，食物处理和制备不安全等。

在东亚和东南亚地区，食品安全既是公共卫生问题，也是竞争力问题。世界卫生组织估计，该地区每年约有2.75亿起食源性疾病发生，22.5万人因食源性疾病而死亡，其中大部分是由动物产品、水果和蔬菜造成的。一些国家的消费者对食品安全的信任度较低，于是他们避免食用某些食品或者寻找其他替代来源（如进口）。在贸易方面，该地区一直在扩大高价值食品的出口，但由于违反食品安全规定，很大比例的产品被拒收。

这些问题都会转化为成本。世界银行最近一项研究估计，亚洲发展中国家每年因食源性疾病带来的治疗、误工、伤残或死亡的成本高达700亿美元，其中中国占了300亿美元。这项估计还不包括与市场或贸易中断相关的各种商业成本，也不包括食品安全预防措施的成本。我们预计未来几年，在不做任何改变的情景下，不安全的食品所带来的成本将继续上升。

虽然各国在食品安全状况和能力方面存在较大差异，但我们也观察到一些共同问题，包括：缺乏全面的国家食品安全政策，无法根据轻重缓急处理食品安全问题和进行食品安全能力建设;监管碎片化，在技术问题上缺乏协调;缺乏可靠数据来评估食品安全问题的规模和分布，对潜在风险及相关预防性措施的关注不足;对私营部门激励不足，监管部门更注重终端产品的检验，基于风险的食品安全体系尚未建立;缺乏与消费者在食品安全教育、风险沟通等方面的有效互动。

如果能够制定协调一致的预防措施，该地区食品安全问题和相关成本在很大程度上可以避免。一些国家在食品安全领域的投资非常少，无论是公共还是私营部门。对人员、基础设施和机构的基础性投资以及对价值链的干预是十分必要的。还有一些国家需要改善公共监管服务和技术服务，同时需要在农业生产者和食品经营者中推广更加安全的操作规范。当然，最大的一项挑战是重新获得消费者对食品安全和监管的信任。

对于上述挑战，没有简单快速的解决方案，相反，我们需要全面提高食品安全意识、实践和治理水平。

我们认同世界卫生组织的理念，即食品安全是食品企业经营者、消费者和政府的共同责任。落实这种理念是一个重大挑战。政府需要在制定目标和协调行动方面发挥有效作用，向利益相关方提供可靠信息，推出一套广泛的政策工具（包括奖惩措施）来激励所有人参与其中。

这种包容性的食品安全管理理念要求东亚和东南亚国家转变监管范式。传统模式是政府对食品设施和产品进行检测，对违规行为实施法律或经济处罚。但在小农户、小微企业和非正规食品渠道占主导以及监管能力较弱的国家，这并不是一种有效的模式。

包容性食品安全监管模式有以下特点：政府的作用应从监管转向促进，以更好地激励食品安全生產、加工和分销;调整关键绩效指标，更多关注食品安全结果（食品安全风险大小、食源性疾病发病率、符合标准的贸易等），减少对不合规结果（如侵权、罚款金额、企业倒闭数量）的关注;重视小型和非正式参与者，提高他们的认识、采取更安全的食品处理方法、改善实际工作;通过激励食品供应商，为消费者提供成为食品安全合作伙伴的工具。