修志浩 平泉市自然资源和规划局

1 引言

自改革开放以来，我国的城市化进程以及社会经济的发展速度步入了全新的高度，各行业发展对建设用地的需求逐年增大，间接地促进了农村经济的客观发展，但在实际的集体建设用地流转过程中还存在着诸多限制。随着时代的进步和发展，我国农村集体建设用地的流转经历了绝对禁止、相对静止以及试点开放等多个阶段，当前集体建设用地流转已经事实上广泛存在，在制度上有着诸多的成功试点模式。无可否认的是集体建设用地流转过程中也存在着诸多问题，基于地籍管理而开展的集体建设用地流转就显得十分重要了。

2 地籍管理的基本概述和作用

2.1 地籍管理的基本概述

所谓地籍管理是国家为了取得有关地基资料以及全面研究土地权属、自然和经济状况而采取的以地基调查（测量）、土地登记、土地统计以及土地登记划分为主要内容的国家措施，作为自然资源以及生产资料的土地则是实施对象，土地的权属问题则是地籍管理的核心内容。作为土地管理的基础，地籍管理无疑会受到土地挂历体制的影响，我国社会处于不同的发展阶段，实施的土地政策也有所不同，这就导致了地籍管理处于被动的状态，同时也存在着失真的状况，严重影响到了地籍管理工作效率和质量的提升。

2.2 地籍管理的重要作用

地籍管理的当前任务在于维护土地的社会主义公有制、保护土地所有者以及使用者的合法权益，促进土地资源的合理开发以及高效循环利用，通过科学合理的土地年度计划、土地总体规划等制定关于土地的政策、法律等，从而提供、保管以及更新关于土地自然、经济以及法规方面的信息。

加强地籍管理是新时期社会发展的必然趋势以及土地流转和开发利用的现实要求，这有利于建立健全地基管理制度，帮助国家及时掌握土地的数量、质量的动态变化规律，还可以通过对土地利用以及权属变更的检测，从而为土地管理的各项工作提供、保管以及更新关于自然、经济以及法律等方面的准确的信息。当前地基管理的主要内容包括；地籍调查、土地登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理。随着社会经济的发展和国家对地籍资料需求的增长，土地管理的内容还将随之不断地变化和充实。

3 地籍管理缺失对集体建设用地管理的影响

3.1 土地权利主体难以界定，土地权利客体信息无法完整

集体土地权属的确定是地籍管理的主要内容之一，地籍管理制度的不完善会使得土地权利主体界定十分模糊，而导致土地权利客体信息缺少完整性。当前我国农村集体土地的所有权属十分模糊，既存在着村农民集体所有制度、村内集体经济组织所有也存在着村民小组经营管理以及农村承包制度等，关于农村集体建设用地的管理以及流转主体存在着一定的矛盾，一旦土地权利主体界定模糊就会导致集体建设用地的流转分配以及收益分配混乱和随意，不利于规范化的集体土地流转市场的建立，进而影响到集体土地权利客体的登记信息不够完善。

3.2 影响到了集体建设用地的分级以及登记证的发放工作

集体建设用地的分级和登记证的发放工作开展也是建立在地籍管理工作高效开展的基础之上的，地籍管理的缺失就会影响到土地权属的界定以及对土地自然资源以及经济状况进行界定，相关的登记、勘探以及登记和统计工作也会受到影响。集体建设用地无法完成相应的分级统计以及登记工作，无疑会影响到土地登记证的发放工作开展。集体建设用地的建设、变更以及等级价格和建设用途等都需要设立相应的登记簿，用以明确集体建设用地的权属保护土地所有者和使用者的合法权益，登记工作的延迟无疑会对农村集体建设用地的流转造成巨大的影响。

3.3 土地违规违法利用状况屡禁不止，增加了土地管理难度

近年来农村土地的违法违规利用现象屡禁不止，主要原因在于地籍管理工作的不到位使得集体建设用地权属不明，等级分级工作开展进程缓慢，因此大量的违规建筑以及违法行为成为常见现象。另外，违法主体的纠责以及管理的主体不明，土地管理部门、地方政府以及执法部门之间的管理权限不够明确，甚至出现于县乡镇地方政府违规建设用地等现象也时有发生，小至居住用房大至基础设施的建立，都需要合法的开发利用，但在集体建设用地的流转过程中各种违规违法利用状况屡禁不止，极大地增加了土地流转的管理难度。

4 集体建设用地流转现状分析

4.1 集体建设用地流转现实情况分析

随着我国建设用地流转解禁一开，出让、出租以及入股等形式的集体建设用地流转状况已成为广泛的现实，无论是经济发达地区还是欠发达地区的集体建设用地数量呈现直线增加的趋势，在庞大的集体建设用地流转基数中，由于法律法规的欠缺，使得大量的违规建筑以及违法建筑案件发生。主要原因在于多种流转方式并存，使得单笔土地流转面积增大，以及自发性集体建设用地流转市场的不规范，使得涉及的经济组织多样化，相关的案件纠纷十分复杂。

4.2 集体建设用地流转法律以及政策规定

《土地管理法》以及《城市房地产管理法》等法律文件的出台和完善使得集体建设用地的流转有了明确的法律依据，根据以上法规可以得知集体建设用地原则上只可以在农村集体经济内部使用，不可以直接进入市场流转，例外情形除外；另一方面，随着相关的法律文件和政策的颁布，使得集体建设用地可以以转让、出租、作价入股等方式进行农民集体建设用地流转试点的必须已经依法批准为建设用地、符合规划、征得集体经济组织和农民同意、审批登记。在一定程度上促进了集体建设用地流转市场的发展。

5 基于地籍管理的集体建设用地流转制度构建

5.1 积极开展农村地籍调查以及集体建设用地的确权登记工作

确权登记不仅仅是地籍管理的核心内容之一，也是加强对农村集体建设用地流转和管理的现实需求，当前我国农村的集体建设用地所有权属界定过于模糊，尤其是农民的确权意识十分淡薄，集体建设用地使用权人的变更以及灭失后未及时的进行确权，经常造成集体建设用地权属纠纷的发生，因此通过卫星以及网络信息系统加强对农村地籍管理以及集体建设用地的确权登记工作，全面普查并二次发放土地确权证件。

5.2 根据市场实际状况编制集体建设用地的基准地价

由于当前的集体建设用地流转市场缺少统一的标准和规划，使得多种流转制度并存，极易造成各种权益纠纷，因此需要根据市场的实际状况对农村集体建设用地的流转基准地价进行编制，经济发达地区以及经济欠发达地区的集体建设用地基准地价需要进行合理的规划，通过地籍管理进行土地的分级以及等级，维护市场的稳定和社会经济的健康发展。

5.3 做好集体建设用地的规划并确立流转收益分配制度

城市、乡镇以及农村的集体建设用地差异性较大，各个地区的土地流转收益分配制度也有所差异，因此需要做好集体建设用地的协调规划，结合城市用地、乡镇建设用地以及农村集体建设用地的发展状况以及现实需求，制定出符合法律规范以及多方合法利益的集体建设用地规范并建立起相应的土地流转收益分配制度，保障各方利益的均衡。

6 结束语

随着我国经济发展步入了新常态的状况，各个行业的发展都趋于平稳和健康，土地的流转以及管理亦是如此。基于地籍管理的集体建设用地流转制度的构建，需要加强信息化、卫星传感等技术在集体建设用地的确权以及等级划分中的应用，建立起规范化的市场编制基准价格，同时做好集体建设用地的协调工作以及流转收益分配制度，保证集体建设用地的市场稳定发展。