武 香 俊

(郑州工商学院， 郑州 451400)

党的十八大报告明确提出要大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。党的十九大报告提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。我国农村地域广阔、人口众多，生态文明建设任重道远。改善农村人居环境，建设生态宜居的美丽乡村，既是建设美丽中国的必然要求，也是实施乡村振兴战略的一项重要任务。党的十八大以来，中央和地方政府高度重视美丽乡村建设，投入了大量资金，取得了可喜成果，但农村生态污染依然存在，涉农环境群体事件时有发生，乡村干部的环保意识仍需增强。

一、乡村干部环境责任缺失的现实表征

环境责任是指根据人在环境中所处地位在环境整体维护中应承担的责任[1]，包括人们对自己在维护环境中所扮演角色职责的认知，对份内应尽义务的承担，以及对环境行为后果的担当。乡村干部处在农村工作第一线，是农村生态环境建设的第一责任人，是落实党的环保路线、方针、政策的中间人，在建设“美丽乡村”过程中，乡村干部负有不可推卸的责任。大多数乡村干部出于公心，源于初心，敢于担当，但仍有部分乡村干部并没有很好地履行其环境职责。

(一)干部环境伦理淡薄

“环境伦理学之父”罗尔斯顿认为：“伦理学必须在个人身上得到某种体现，就像生命和物种要通过个体而得到体现一样。”[2]环境伦理在农村要得到真正的体现就必须成为乡村干部的一种价值取向和内在品质。目前在一些农村仍存在垃圾遍地、污水溢流，农药化肥过量使用，工业污水任意排放等环境问题，这些严重危害村民的身心健康。面对日益恶化的生活环境，村民渴望加快美丽乡村建设步伐，回归绿水青山的居住环境。然而，面对不断恶化的村庄环境，一些乡村干部存在短视行为，不仅无视自然资源的供给能力和生态环境的自净能力，而且将乡村的“脏乱差”视为落后的必然表征，很少有人愿意主动带领村民进行环境整治。甚至有些乡村干部错误地认为“柴草乱堆、污水乱倒、垃圾乱扔、墙上乱写乱画、乱搭乱建”就是中国农村的面貌。在面对上级检查时，应付了事，能藏的藏，能搬的搬，检查一结束又恢复原样。除非乡村干部愿意“调整其生活方式，否则，保护环境的任何努力都将归于失败。”[3]

(二)农村环境群体性事件频发

在招商引资上，一些地方不顾集体利益和长远发展，竞相出台大幅优惠政策，致使农村环境群体性事件时有发生。作为当地环境保护第一责任人，乡村干部理应最先站出来维护村民的环境权益，如果他们“意识到了对自己行为后果的责任，真正发自内心地感受着这一责任。他们会遵照责任伦理采取行动，在做到一定的时候，他说：‘这就是我的立场，我只能如此’。这才是真正符合人性的、令人感动的表现，才构成一个真正的能够担当使命的人。”[4]然而，他们总是不能够及时意识应有的干部作为，甚至不计自己行为的后果，完全忘记了权责一致原则下肩负的责任。在涉及环境问题处理中，部分地区乡村干部拖办、不办、压办。在正常意见反馈解决渠道受阻后，利益受损的村民不再对村干部抱有期望，进而被迫选择集体抗争的方式去寻求问题解决，表现为维权抗争型、突发骚乱型、组织犯罪型。这类事件具有参与主体的多元性与群体性、现场的破坏性和暴力性、参与者的盲从性等特点，已经严重影响我国农村社会的和谐稳定。

(三)基层环境“微腐败”严重

公共选择理论认为，政府官僚与市场机制下的“经济人”一样，内核是追求个人利益的最大化，而且是包裹在公共利益的外衣下进行的合理个人选择[5]。乡村干部作为政治市场中的从业者，为追求个人利益最大化，放弃关照天然职责中的环境利益。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”乡村干部职位虽低，但却掌握有出租、转让、发包土地、林地等自然资源的权力，从而为其提供了滋生腐败的资本。依照资本的逻辑，就是把包含人格在内的一切东西都贬低为追求利润的手段。一些党性意识薄弱的乡村干部甘愿沦落为金钱的奴隶，在开发建设中时常置农村环境污染于不顾。2016年10月，中纪委网16次“每月通报”共曝光2603人，其中村党支部书记、村委会主任809人，占总人数31.1%。他们对国家下拨给村集体的危房和厕所改造、环境污染改善等专项资金和津补贴贪污、侵占、或者克扣，少数乡村干部把本应改善农村环境的拨付款当成“唐僧肉”任意“宰割”，用“公家钱”理“自家财”。

(四)农地使用经济化

哲学家海德格尔指出，“我们所注重的只是一种强制性、榨取性的意义。我们强迫自然提供知识和能量，却没有耐心倾听自然以及生活、隐蔽于其中的东西的声音，没有为它们提供一个栖身场所。”改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步确立，一些地方为求发展开启了掠夺式开发，农地使用经济化在很长一段时期内都是乡村干部促进经济发展的首要选择。在经济发展过程中，乡村政府扮演着企业家的角色，追求经济增长特别是财政收入增长成为乡村干部的最大动力[6]。为在短时间内出政绩，部分乡村干部出租村里的闲置农地，在招商引资中饥不择食违规操作，对明令禁止的污染项目敞开大门，任由企业乱排乱放，而且时常干扰环保部门监管，总是“睁只眼闭只眼”，致使农村环境污染问题越发严重。

二、乡村干部环境责任缺失的原因透视

乡村干部环境行为的选择既受思想观念、竞选动机内在因素的制约，又受国家制度、经济待遇外在因素的影响。

(一)思想观念：根深蒂固的小农意识

乡村干部是没有纳入国家行政编制的基层干部，一般都是地地道道的农民。小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多式多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离[7]。隔离、分散的农耕环境涵养了自私、保守的小农意识。传统农耕社会的小生产者，在简单的生产过程中养成了只考虑自身利益的日常思维习惯，这种“自我中心”的思维模式一直延续至今。小农的心理惯性必然导致乡村干部对生态环境的漠视，将自身利益视为一切利益的中心，眼睛盯着自己的“实惠”，甚至为了个人的一丁点私利而不惜牺牲农村整体生态环境。公共性是生态环境无法克服的内在特性，如果通过滥用自然资源能使个人获利，乡村干部会顽固地沿着这条道路走下去。乡村干部的小农意识直接导致其在环境行为上的不作为和乱作为。

(二)竞选动机：过度消费的自然资本

人类的适应性行为是一定动机的结果，而行为动机是由价值观决定的。竞选乡村干部作为村民的一个择职行为，是其对权力价值和意义的感知，表现为通过权力来满足自身需求的动机[8]。成功竞选乡村干部就意味着拥有支配农村的矿藏、土地、水和砂石等自然资本的权力。乡村干部的环境行为包括具有正外部性的环境保护行为和具有负外部性的环境破坏行为。若乡村干部付诸环保行动拒绝污染企业，其私人利益小于社会利益，存在边际外部利益时，他就会排斥这项行动。反之，如果乡村干部过度消费自然资本的私人成本小于社会成本，存在边际外部成本时，他就会“为追求个人利益最大化，用公共权力主动换取政治资源或市场经济资源”[9]。通过攫取来自村庄政治场域的自然资源，不仅可以为乡村干部谋取更多的物质利益，而且通过扩展与权贵交往关系，他们将自身拥有的自然资本转化成政治资本与符号资本，得到政治上的晋升和社会地位的提高。

(三)机构规制：亟待纠偏的制度缺陷

首先，村两委环保责任考评机制不健全。部分乡村环保责任界限不清晰、标准要求不明确，没有最大限度增强乡村干部因地制宜开展环境保护工作的主动性、创新性和实效性；其次，权力监督乏力使得乡村干部过度消费手中的权力。一是体制内监督不足。乡镇机关对村级事务的监管薄弱，导致乡村干部把村属农地出租给污染严重的工厂，只是在东窗事发后才被媒体曝光。二是社会监督不足，农民的臣民意识固化而权利意识难以成长，他们对国家发放环保专项资金政策的不关心、不了解，为乡村干部中饱私囊留下可乘之机；再次，环境责任问责不足导致乡村干部对权力缺乏敬畏之心。乡村干部滥用权力，以牺牲生态环境为代价发展经济，给社会公共利益和农民合法权益造成损失，不仅得不到应有的处理或惩罚，反而得到重用或升迁，致使一些乡村干部争相效仿。

(四)经济待遇：心理失衡的获得感

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不在政府的行政序列，乡村干部只是村民实现自治而推选出来的公共管理者，不享受国家公务员待遇。当前，农村的社会稳定、生产安全、经济发展、环境保护等亟待解决的问题把乡村干部推置抵牾的“风门水口”。“上级动动嘴，底下跑断腿”，任何事情都需要乡村干部亲力亲为，协调管理，很多工作不仅琐碎，而且困难重重。在经济待遇方面，乡村干部自我感觉付出与收获不成正比，其获得感严重不足，心理极易失衡，从而导致乡村干部经纪化。有些乡村干部认为，替村民做事，顺便给自己谋点福利是“理所应当”。于是，乡村干部将本应用来改善农村环境的拨付款“雁过拔毛”，想方设法据为己有，而对村民渴望改善环境的诉求却无动于衷, 使得“利民、富民”的环保政策与村民的生态需求背道而驰。

三、构建强化乡村干部环境责任的综合机制

没有制度约束的环境伦理，只能使其失之于软；离开环境伦理来谈制度约束，只会使制度流于形式。因此，只有构建科学的环境伦理保障机制，才能为乡村干部履行环境责任提供强有力的支撑。

(一)深化思想引导机制

环境伦理是环境行为得以产生改变与维持的核心与基础，而环境道德行为则是环境道德认知情感和意识的外在表现。只有将环境道德行为转变为乡村干部的内在需要，才能使其从思想源头上自觉地履行环境责任。首先，要增强乡村干部的环境感知力，提高他们解决农村环境问题的自觉意识，使他们在没有任何外在强制和内在预谋筹划的前提下，自愿灵活地带领村民解决或防范生态环境问题；其次，确立乡村干部正向的环境伦理态度，使他们真正认识到人是自然的一部分，自然界是人的自然界，进而激发乡村干部自觉地爱自然、善待自然的生态良知和自然情怀；再次，培养乡村干部的环境行为能力，增强乡村干部履行环境伦理准则和规范的本领，提升其农村环境整治和生态决策的能力。现实人的本质力量与其实践活动是相互规定的，即实践活动的发展程度，有赖于实践主体的素质和能力的发展程度。因此，乡村干部的素质和能力发展到何种程度，也就可能生成与之相应的社会实践。

(二)完善环境绩效保障机制

首先，强化乡村干部环境指标考核机制。加大环境指标在乡村干部考核体系中的分量，细化责任界限、明确标准要求，从根本上改变以GDP为导向的政绩观，实现经济发展与生态文明和谐发展；其次，建构乡村干部环境绩效保障机制。实行环境绩效成长机制，提高政治待遇；建立环境绩效报酬机制，提高经济待遇；推进环境绩效激励机制，提高精神待遇。对于在环境保护和村容村貌治理方面做出实绩的优先提拔录用，拓展他们发展进步的通道；设立环保奖励基金，重奖在加强生态环境建设中涌现出的优秀乡村干部，并对其进行表彰，授予荣誉称号，增强其在物质和精神上的获得感。

(三)健全环保监督机制

习近平总书记多次强调，“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就”。乡村干部职位虽低，但作用和影响都很大。他们工作在乡村基层一线，负责环保政策落实的“最后一公里”；他们权力不起眼，却是国家拨付农村环境改善资金的“中转站”。这些“微权力”若是缺乏监督和约束，就会松懈责任和担当。因此，必须健全环保监督机制，把“微权力”关进制度的牢笼。对权力的监督不外乎有两种基本思路，体制内的监督(即以权力制约权力)和体制外的监督(即以权利监督权力)。[10]首先，加强乡镇机关监管，实行环保责任“包干到人”。把环保责任承包给乡村干部，充分调动其保护农村环境的主动性；其次，激发村民监督积极性，寻求乡村干部权力与村民权利两种力量之间的合理张力。建立权力清单和环保责任清单，让村民“看得见”乡村干部的权力和责任，消除信息上的不对称；设立“村民环境监督员”，请村民对乡村干部的环保行为进行监督，一旦他们有违规行为，可直接向当地环保部门举报。

(四)强化环境追责机制

乡村干部不属于国家行政体制内的人，甚至有些也不是党员，对党纪政纪的敬畏之心相对较弱。乡村干部这个“瓷饭碗”的吸引力无法与公务员的“铁饭碗”相提并论，即使违法乱纪被查处，大不了就不干。因此，除了给与党纪处分外，还必须出重拳、用重典，通过从严追责才能倒逼乡村干部环境保护责任的落实。为强化乡村干部的环境责任，各地纷纷出台行政过错责任追求实施办法，将乡村干部纳入追责的范围。例如，《佛山市环境保护行政过错责任追求实施办法》规定：“对于农村干部将村属土地出租予不符合产业政策和环境保护准入要求、采用国家明令淘汰的落后生产工艺或者无牌无证且造成环境污染的企业，其违反行为涉嫌犯罪的，以共同犯罪追求其责任。”《开平市环境保护行政过错责任追求实施办法》规定：“对有环境保护违法违纪行为的农村干部，应当给与党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。”