文/李一奇 曾明荣

解决好“三农”问题的重要工作就是要在提高农业农村生产力的同时，开展农村安全治理，提高农村安全水平。党中央国务院发布实施了多个重要文件、采取了多项惠农政策，要求加快建设美丽宜居乡村、建设平安乡村、健全农村公共安全体系，持续开展农村安全隐患治理，坚决遏制重特大安全事故。

新阶段对农业农村安全发展的要求

《农业生产安全保障体系建设规划（2016—2020 年）》中明确，要从农业生产安全保障体系建设框架入手，建设草原灾害防控能力提升工程、农机安全保障提升工程、区域性渔船避灾设施工程、农业公共服务管理信息平台等，提出了适应新形势新变化、有效控制和减少农业生产事故的多项对策措施。2018年1 月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》要求“建设平安乡村”“要健全农村公共安全体系”；同年1 月召开的全国安全生产工作会议明确提出“要进一步强化农业农村安全监管”“积极推动安全监管力量向农业农村延伸”。2019年2 月，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出：“全面推进乡村振兴过程中农业农村的安全绩效，提高应急管理能力”，要求在安全的前提下促进“三农”发展。

“依法治安”下农业农村现行法规标准

总的说来，适用农业农村的现行法律法规主要以农业机械监管为主，兼顾农药管理、消防，部分自然灾害防治、建筑工程、电力、燃气等法律法规中的部分内容能够基本适用，相关技术标准的覆盖面主要以具体工器具、农药的生产、装配、检修以及农业工艺应用为主，管理标准主要规范对象是农业生产经营单位。

《安全生产法》中规定的适用对象是“从事生产经营活动的单位”，因此，我国农业生产中农垦系统、渔业集团、大型商业化养殖场等生产经营单位受到《安全生产法》的约束，而家庭农户、个人务农人员等则不适用于该法。

《农业法》《建筑法》《消防法》以及《农业生产安全事故报告办法》（农人发〔2007〕7 号、农办发〔2009〕18 号进行了修订）《农业机械安全监督管理条例》（国务院令第563 号）、《农药管理条例》（国务院令第677 号）、《船舶和海上设施检验条例》（国务院令第109 号）等法律法规对发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益提出了一定的要求。我国已制定发布农业国家标准和行业标准8 000 余项，推动制定地方标准和技术规范1 万8 000多项，其中主要以农产品质量安全和农业标准化为主，涉及产品设计、制造、运行、操作等方面，其中与农业安全相关的国家标准主要为农业机械技术标准，以及部分涉及农药方面的标准。

我国农业农村安全治理仍有不足

依据对相关事故统计和实际情况的初步分析，可以看出我国农业农村在安全治理方面存在一些问题，集中反映在几个方面。

农业农村法律法规体系中存在短板

安全治理与应急管理方面法律法规不健全、适用性不强、标准体系覆盖范围不完全，是我国农业农村法律法规体系中存在的重要短板。现阶段我国农业农村相关政策法规往往只强调农业农村安全要与经济发展相适应，具体内容多是从行业安全监管制度向农业农村的简单延伸，或者简单地发布指导性意见，针对性、操作性不强。标准体系方面也存在同样的不足，技术标准缺少农业农村生产环境建设、设备设施相关安全部件、人机工程设计、专业应急救援装备等方面的明确指导，管理标准中缺乏个人农业和家庭农业方面的规定，导致农业农村安全生产在一定程度上存在无规可循的情况。

以农村消防为例，目前未检索到针对农村可燃物堆场防火的法规或者标准，而按照现行消防法规标准建设堆场则无法满足农业生产需求。

农村经济社会发展速度高于安全治理能力

几千年来建立起来的农村自治模式随着农村生产生活方式而改变，但是没有跟上新时代安全应急治理的步伐。随着乡村振兴战略、脱贫攻坚战略等项目实施，乡村旅游、水利工程管理、农村特种设备设施、燃气安全监管等方面不断出现新情况、新业态。农业农村安全治理工作面临新形势、新问题，事故风险类型不断增加、叠加，还会附带一定程度的社会稳定风险，存在“硬办法不能用、软办法不顶用，老办法不管用、新办法不会用”的情况，风险管控难度较大。

此外，多数农村村社干部专业知识缺乏，在农村新业态方面的安全管理知识和经验几乎为零，对于传统农业机械、农药监管方面则难以跟上技术进步的速度，在农业农村安全治理和应急处置中存在着随意性和随机性。

监管范围和监管职能都存在模糊地带

目前，我国农业农村相关行业部门职能划分不清、监管（管理）责任不明，既存在多重监管（管理）的问题，又存在监管（管理）的空白地带。

一方面，从监管对象来说，我国农业产业中存在个人务农人员、家庭农业、集体农业、乡镇企业、农垦企业（集团）等多种类型，特别是从生产到初级加工一体化的家庭式农业在我国极为常见。《安全生产法》中，个人务农人员和家庭农业尚未列入管理范围，因此在县级以下监管经常会出现对农业大户、家庭采摘农场等生产对象“无人管”“不知道谁来管”的监管真空。

另一方面，从监管机构来说，我国传统的农业农村安全治理主要围绕生产经营单位及地质灾害、防汛抗旱、森林防火等方面进行，对农村经济发展过程中出现的新问题、新业态研判不足，相应的部门职能职责分工没有跟上发展，职责界定不明确。以观光农业为例，其存在着生产经营单位和基础农业生产的双重特征，安全治理归属尚不明。

农业农村关键风险管控能力仍旧薄弱

从各类事故统计结果可以看出，受传统安全监管体制限制、财政投入不足和发展变化过快、基层一线人员专业技能较弱等主客观因素影响，我国农村安全管理水平始终明显滞后于农村经济发展，没有形成基本的安全应急能力，部分关键风险、重大隐患管控缺失。

除大农场、农垦区等发达地区以外的广大农村仍旧以小规模、超小规模的农业生产和农业加工为主，小微乡镇企业和家庭作坊逐年增多。多数行政村未实施农网改造，普遍存在电力设施老化、供电可靠性差等安全隐患，并广泛存在建筑防火等级不符合要求、电力燃气等管线布局不合理、建筑材料耐火等级不够等情况。基础生产条件差，从业人员平均受教育水平极低，无安全意识、无专业知识、无规范管理的“三无”生产现场几乎难以保证从业人员的生产安全。

同时，随着农村电商产业迅速发展，生产经营、人员居住、货物储存“三合一”的情况普遍存在，生产环节涉及农产品加工、机械加工、包装运输等多种模式，从业人员缺乏安全意识和安全操作技能，设备设施和作业现场安全隐患普遍存在。

宣教成果不能良好促进安全意识提高

目前我国存在部分农业农村对安全宣传教育的形式不适应的情况，安全宣传教育的覆盖面不够，很多安全宣传流于形式，存在表面化、走过场的情况，导致部分村民陈旧的安全观念仍旧没有改变。

促进农业农村安全发展的对策建议

综上所述，科学分析我国农业农村安全风险，借鉴国外经验，解决我国农业农村安全生产监管中存在的发展水平与监管能力之间的矛盾，提高我国农业安全生产水平，是近阶段农业农村安全治理工作的核心。

厘清和明晰农业安全监管职责

进一步梳理农业农村、应急管理、交通运输、住建、水利、旅游等部门在农业安全生产方面的监管职责，完善监管执法、协同协作、信息共享等机制。特别是，基层各级政府及其派出机构要在机构改革的基础上，全面梳理行政区域内农业农村安全、灾害事故预防应对各项工作，与行政区域内相关职能机构建立协作有力、运转高效的联动机制，实现预防联动、信息联动、物资联动，形成推动安全治理和应急管理工作的合力。

探索农业安全监管新模式

依据现有安全监管体制，探索建立国家、省市（垦区）、乡镇（作业区）三级农业安全监管模式，加强基层农业安全监管能力建设，适时将“种粮大户”“家庭农场”“个体商户”等生产经营模式纳入监管范围。鼓励支持有条件的地区建立完善城乡统一的安全生产监督管理体制机制，将安全治理从农业机械、农药等方面逐步拓展到农业农村安全各个方面，实现全领域、全覆盖。

科学统筹、系统谋划农业农村安全治理长远布局

一方面在国家总体规划和行业领域专项规划中，将农业农村安全治理与应急管理要求纳入其中，提出明确的发展方向和治理要求。在“城镇上山、工业上山”“脱贫攻坚示范村创建”等工作中充分考虑农业农村相应安全生产、应急管理、防灾减灾环境和能力，从规划设计上进行统一考虑。

另一方面，在安全生产、应急管理、防灾减灾等规划中，将农业农村安全与应急纳入其中，除了持续对传统的农业机械、农药、渔业船舶、森林草原防火、地质灾害等领域进行更加深入的、有针对性的布局之外，还需将农民自建房、农村消防、农村新业态等方面纳入关注。

倡导融合性的农业安全宣教培训

将安全教育作为各类农业技术培训的一部分，依托“三下乡”工作，在开展农业技术培训的同时，进行安全和应急培训。将安全培训纳入就业技能训练大纲，对返乡创业农民，从事农村建筑、水电安装、车辆驾驶、农业机械操作、维修等农业农村特殊人员进行有针对性的安全业务培训。

编制实用、科学、易懂的安全培训教程，设计面向不同教育水平，小规模、超小规模生产，季节性生产等各类农业从业人员的课程，结合农业生产季节性、地域性合理安排培训时间。广泛利用村、社的微信群、QQ 群、手机短信群发平台和村村通广播，有针对性地开展用火、用电、用气、交通、应急处置等安全常识宣传。

夯实农业农村重点安全风险防控基础

通过加强安全风险辨识与评估，对农业农村危险源、危险区域进行普查登记，建立安全风险数据库和防灾减灾区划体系，明确安全风险防范的重点对象、重点区域和重点措施，提高农业农村综合减灾的准确性和有效性。对于农业农村重点风险类型，需通过专项工作引导，强化基础管控能力。例如：

消防方面，应加快制定新建、改建农村建筑消防标准及检查要求，对建筑材料、电气线路布局提出明确要求；引导鼓励农村自建房使用耐火材料，选择质量合格的电气设备和家用电器。

道路交通方面，对临崖临水、急弯陡坡、高边坡农村公路实施路侧安全防护栏、防护墩建设安装工程，建立农村道路灾害性天气预警信息接收和发布系统，加强农村道路交通安全宣传教育，严查处各类摩托车、拖拉机、变型拖拉机、低速货车交通违法行为，着力强化农村群众交通安全主动意识和文明养成。

农业机械方面，加强农业机械安全技术指导和从业人员安全操作技能培训，制定全国统一的变型拖拉机报废标准，加快研发成熟适用、安全可靠的农业机具，严格落实农机购置补贴等政策，促进农机所有者积极主动淘汰落后、不合规的农机具。

自建房方面，制定农房新建、改建、扩建管理办法，逐步规范农房建设；提高农村自建房、公共设施特别是脱贫攻坚项目建设的安全标准等级；实施农房建设规划许可、设计和技术指导、检查和验收等管理方式，建立健全村庄、集镇建设工程的安全巡查制度；普及新建及改扩建农房的基本安全知识，帮助施工队伍、施工人员和建房农户学习掌握安全防范知识。

渔业船舶方面，建立健全渔业企业（船东）间的互保机制；推进动态管理信息化建设，促进渔港标准化建设和渔船分类管理工作，及时发送预警预报及航行通告信息，提高风险预控水平；利用“安全生产月”“5·12 防灾减灾日”“6·8海洋宣传日”“平安渔业”和休渔期等重要活动和时间，开展安全警示性教育宣教。

完善农业安全监管法规政策体系

梳理现行农业农村安全相关法律法规及部门规章，建立完善覆盖农业农村生产人员、农业机械与装备、农村建筑、农业环境、公共环境、畜禽生物系统等方面的涉及安全生产、运行、使用、管理、应急救援的农业安全规章制度体系。研究完善农业安全生产统计指标，建立科学、适用的指标体系，及时准确分析农业安全形势，明确农业农村安全工作的重点和难点，为改善农业安全监管困境提供支持。

同时，积极加入ILO 相关公约。借鉴公约相关内容补充完善现有法律法规，并通过对ILO《农业安全与卫生业务守则》《农业工效学检查要点》等技术手册的研究，形成适用于我国农业农村安全生产的各类规章制度。