石小伟，冯广京，邵黎霞，王淇韬，毛磊，苏培添

（1. 东北农业大学经济管理学院，黑龙江·哈尔滨 150030；2. 东北农业大学土地经济与自然资源管理研究中心，黑龙江·哈尔滨 150030；3. 东北农业大学资源与环境学院，黑龙江·哈尔滨 150030；4. 宁波大学土木与环境工程学院，浙江·宁波 315211；5. 宁波市公共交通客运管理局，浙江·宁波 315100；6. 浙江农林大学经济管理学院，浙江·杭州 311300）

1 背景介绍：宁波城乡经济社会

1.1 行政区划

宁波是中国浙江省的副省级城市，浙江三大经济中心之一，地处我国海岸线中段，长江三角洲南翼。东有舟山群岛为天然屏障，北濒杭州湾，西接绍兴市的嵊州、新昌、上虞，南临三门湾，并与台州的三门、天台相连。宁波在长三角的区位及行政区划见图1。

图1 宁波市在长三角的区位及宁波市行政区划Fig.1 The location of Ningbo in the Yangtze river delta and its administrative divisions

全市陆域总面积9816km2，其中市区面积为2461km2。全市海域总面积为9758km2，岸线总长为1562km，其中大陆岸线为788km，岛屿岸线为774km，占全省海岸线的1/3。全市共有大小岛屿531个，面积524km2。

宁波辖海曙、江东、江北、镇海、北仑、鄞州6个区，宁海、象山2个县，慈溪、余姚、奉化3个县级市，共有78个镇、11个乡、63个街道办事处、626个社区和居民委员会和2569个村民委员会。

1.2 城乡人口

根据宁波市统计年鉴，截至2018年底全市拥有户籍人口603.07万人（其中市区295.67万人）。按户籍分，农业人口占33.9%，非农业人口占66.1%；按性别分，男性占49.9%，女性占50.1%，户籍人口见表1。

表1 宁波市户籍人口（万人）Table 1 The registered population of Ningbo

1.3 城乡经济

根据《宁波市国民经济和社会发展统计公报》，2018年全年全市实现地区生产总值10746.21亿元，按可比价格计算，比上年增长10.0%。其中，第一产业实现增加值增长4.0%；第二产业实现增加值增长10.0%；第三产业实现增加值增长10.7%。三个产业的比重为4.2:45.5:50.3，第三产业增加值占地区生产总值比重比上年提高0.1个百分点。按户籍人口计算人均生产总值为104485元，按常住人口计算人均生产总值为77983元。宁波市历年国民生产总值见表2。

表2 宁波市历年地区生产总值（亿元）Table 2 Annual GDP of Ningbo

1.4 城乡空间布局

（1）城乡市域空间布局

因地制宜，高效利用市域空间资源，引导人口、产业适度向中心城市、二级中心城市、中心镇集聚，引导新农村建设，促进城乡空间协调、有序发展。

重点发展北部都市区。北部都市区是宁波城市化发展的重点地区，重点发展港口、制造业、物流及金融、商贸、信息、科技、风景旅游等第三产业。规划以中心城区为核心，沿杭州湾南岸及滨海线形成带形组团城市结构。以高速公路、轨道交通为纽带，卫星状小城镇为组团，实现网络互动，整体发展。

南部生态发展区是城市水源涵养地，重要的生态生产基地。重点发展风景旅游、水产养殖加工和机械电子等与生态环境、风景旅游无矛盾产业。规划以宁海县城、象山县城为中心，西店—宁海县城—岔路，象山县城—石浦两条城镇发展纵轴及象山县城—宁海县城发展横轴组成点轴型结构。扶植和培育区域二级中心城市，加强中心城镇建设。

余姚、慈溪加强一体化发展，全面协调县（市）域总体规划。进一步加强奉化、宁海、象山与宁波市中心城市联系，开辟都市区联系新通道，预留轨道交通通道。宁波市域空间布局见图2。

（2）都市区空间布局

根据《浙江省城镇体系规划(2011-2020)》，宁波都市区由核心区和余慈片区组成，由宁波中心城区和奉化中心城区构建都市区核心区；以余姚和慈溪的中心城区为都市区西部的余慈片区，形成“一核一片”的空间形态，用地面积4367km2。

宁波都市区城镇人口将保持快速增长态势，成为浙江沿海地区的主要人口迁入地区。引导人口向都市核心区、余慈片区和重点镇积聚；疏解宁波西部、南部和余姚南部山区的人口；继续实施“小岛迁、大岛建、陆岛联”战略（图3）。

（3）城乡旅游景点布局

经过改革开放40多年来的发展，宁波旅游业已经具备了加速发展的坚实基础，正步入由量的扩张向质的提升转型的关键阶段。旅游大市业已建成，旅游业已成为国民经济支柱产业。

宁波旅游发展的总体战略思路是：依托宁波的旅游资源条件和现有基础，围绕建设“国内一流的旅游经济强市和现代化国际港口旅游名城”的总体目标，实施“区域联动”、“多元优化”、“产业融合”、“精品品牌”、“文化提升”、“国际接轨”六大战略，构筑“一核一廊两翼五圈”（1125）空间战略格局（图4）。

图2 宁波市市域空间布局Fig.2 The urban spatial layout of Ningbo

图3 宁波都市区空间布局Fig.3 The spatial layout of Ningbo metropolitan area

图4 宁波市市域旅游规划Fig.4 Ningbo municipal tourism planning

一核：宁波城市中心区；一廊：姚江—三江口—甬江风情文化长廊；两翼：沿海休闲度假旅游发展轴、三水人文旅游发展轴；五圈：环都市旅游圈、余慈人文旅游圈、四明山人文山水旅游圈、南部温泉山水旅游圈、东部滨海旅游圈。

通过“都市”、“海洋”、“文化”、“生态”四张名片统领旅游产品体系，确立“东方商埠·时尚水都——ALA（阿拉）宁波”的旅游目的地形象，凝练提升宁波旅游发展模式。

2 城乡客运交通基础设施

2.1 公路建设

城乡公路网由高速公路、干线公路和农村公路三个层次构成，旨在建立宁波市区与各组团市区间、各组团市区间与组团内中心镇之间及中心镇与行政村之间的交通联系。

宁波市现状高速公路主要包括绕城高速公路、杭州湾跨海大桥及南岸连接线、杭甬高速公路、甬金高速公路、甬台高速公路及甬舟高速公路，并已形成“一环、五射”的结构布局，实现了宁波与长三角中心城市——上海及浙江省三大城市群中心城市——杭州、温州、金华之间的快速交通联系。

2.2 客运场站建设

宁波市现状城乡交通客运基本采用公路运营模式，包括点到点直达和中途停靠两种情况，现状运营县市区短途客运站站点主要有4个，分别为汽车东站、汽车南站、汽车北站及中巴南站。

汽车北站以西向余慈方向为主，运营5条直达线路；汽车南站面向5县市，运营7条直达线路；汽车东站以南三县方向的象山和奉化为主，运营6条直达线路；中巴南站覆盖市域除慈溪之外所有方向线路，运营20条中途停靠线路。

在上述客运站的基础上，“十一五”期间宁波市新建了各类客货运场站48个，建成农村港湾式停靠站5000余个，一定程度上完善了城乡交通客运场站体系。

2.3 轨道交通建设

轨道交通按其服务对象不同分为铁路和城市轨道交通两部分。

现状宁波铁路网主要由萧甬线、甬台温线、北仑支线、洪镇支线、白沙支线、余慈支线组成，营运里程234.5km，已通达绍兴、杭州、台州、温州等地。甬台温铁路建成，萧甬铁路电气化改造工程完成，同时杭甬客运专线及铁路枢纽北环线也于此间开工建设。

目前，宁波市城市轨道交通1号线一期工程和2号线一期工程已正式开工建设（图5）。同时，宁波轨道二期工程的前期工作已经全面启动。其中轨道1号线一期工程西起高桥镇，沿望春路与后塘河之间规划绿化带以高架方式向东，经芦港、徐家漕，至机场公路西侧转入地下，沿中山西路向东，经汽车西站、大卿桥、西门口、鼓楼、市政府、天一广场，过奉化江后沿中山东路向东，经樱花公园、世纪大道后转入宁穿公路向东，经海晏路、盛莫路至东外环路站，线路总长20.878km。

图5 宁波市轨道交通1号线与2号线Fig.5 The line 1 and line 2 of Ningbo rail transit

2.4 城乡客运班线与公交线路

（1）城乡客运班线

城乡客运班线可分为市域及县市客运两部分。

市域城乡客运班线指宁波主城区至各县（市）中心城区和卫星镇的客运班线。初步统计，市域城乡客运班线共59条，营运车辆共764辆。其中，主城区至各县（市）中心城区方向（以下简称主线）14条，营运车辆669辆；主城区至各主要卫星镇（以下简称直线）45条，营运车辆95辆。发班模式上，分快客和普客两种，其中快客全部在汽车南站始发，途中不上下客；普客分别在南站、中巴南站、东站、北站始发，途中可上下客。现状市域班线有公车公营和承包经营两种管理模式。快客班车中，36辆慈溪快客为承包经营，其他均为公车公营经营；普客均为承包经营。因路网改善，车辆利用率提高和私家车普及等原因，近年来班线呈现运力过剩、实载率降低的趋势，尤其是甬慈普客和奉化、溪口普客，处于亏本经营边缘。大多数快客班车采取公司化经营的管理模式，管理有力、车辆档次高，服务较优；普客班车的承包或挂靠经营模式导致公司管理手段欠缺，监管不到位，车辆档次低，服务质量低，群众满意度普遍较低。在票价的制定上，普客班车核定票价12-36.5元不等；快客班车核定票价22-41元不等。

县域客运班线现状：余姚市和慈溪市已基本实现县域内城乡公交化；象山县、奉化市及宁海市设有城乡客运班线，三县市城乡客运班线总数达227条，其中象山县内部及与其他县市间城乡班线共有46条，车辆数达407辆；奉化市城乡客运班线61条；宁海县城乡客运班线约120条，各县市班线运营存在多个经营主体。

（2）城乡公交线路

目前，宁波市市域城乡公交线路仅有余姚方向337路一条，该线路经由咸宁路、新马路、清河路、环城北路、青林渡路、江北大桥、江北大道及S61，线路起点站为公交白沙中心站，终点站位于三七市，沿途经过35个站点。线路票价采用分段式计费方式，发车间隔高峰时为15～30分钟，平峰时为60～70分钟。

宁波市下属5个县市中，开设有城乡公交线路的有慈溪市、余姚市及宁海县。慈溪市的城乡公交线路共有50条，其中由慈溪中心城区始发的有27条，有效地解决了慈溪中心城区与郊区及下属县的客运交通需求，另外周巷片区有5条；观海卫片区有5条，杭州湾片区有10条，慈东片区有3条，这些城乡公交线路为慈溪市城乡居民出行提供了便捷的公交服务。余姚市城乡客运公交线路共66条，基本实现全域公交化。这些城乡公交线路将余姚市内公交与周边地区交通相联系，为构建城乡一体化的公交服务发挥了重大作用。宁海县除了上文中设置的数量众多的城乡客运班线外，宁海县公交公司还设置了部分机动车辆提供城乡公交服务，这些机动车辆的首末站及发车间隔均为确定，可视为城乡客运班线的有效补充。

2.5 城乡班线客流分析

根据宁波市公运集团提供的数据资料，结合随车调查数据，得到近几年宁波主城区至各县市班线客运量（表3）。

从表中可以看出，余姚方向客流量相对其人口和经济实力明显较底，其原因在于宁波至余姚有铁路连接，且铁路票价较班线票价低。这种情况也出现在宁海，自从2009年甬台温动车组开通经过宁海县城以后，客流量持续下降。

表3 宁波主城区至各县市中心城历年班线客流（单位：人次/天）Table 3 The passenger flow between the main urban area of Ningbo and the downtown of each county over the years

2.6 城乡公交一体化可行性分析

（1）现状城乡客运模式存在问题

现状城乡客运主要采用班线的模式，主要存在三方面问题：

经营模式落后，服务质量不高。大多数班线采用车辆档次相对较低的中巴车，实行片组经营的运作模式，招手停车的运作方式，挂靠或承包的经营模式，导致经营者之间争客抢客、不规范上下客、乘车舒适性差、行车安全事故较多等问题，服务质量不高。

部分路段交通秩序混乱。现状普客随处上、下客的现象非常普遍，大大扰乱了公路交通的秩序，潜藏着严重的交通事故隐患。实地考察中，频繁见到众多普客车辆在国省道辅道上下客，也存在因两辆车的满载率较低，中途将乘客合并到一辆车的现象，交通秩序比较乱。

票价较高，与群众期望有差距。由于票价核定方式、财政补贴与公交车不同，一级网络班线的票价要远高于城市公交，这与群众要求享受均等化、经济低廉的公交服务的期望有差距。特别是管理体制理顺以后，群众对一级网络班线进行公交化改造的呼声日益迫切。

总的说来，现状宁波中心城与各县市之间的客运基本以公路长途客运模式为主，部分线路虽具有公交化运行的雏形，但从整体上仍然难以适应城乡客运一体化的要求。同时，现有宁波中心城与各县市之间客运经营模式基本为线路专营模式，线路专营权主体混杂，进行改造的难度大。此外，现有城乡客运转为公交化运营后的基础设施建设和财政补贴尚未落实，制约了城乡客运一体化的发展，这也是本次研究的重点之一。

（2）城乡公交一体化战略可行性

城乡一体化发展趋势明显。宁波市城镇发展连绵成片或成带，城乡间和区域间界限不再明显，区域一体化发展趋势显著，使原有的城乡间、城际间运输需求呈现出城市公共交通的需求特征。在客流量大、沿途城镇密集的短途班线基础上，实施城乡公交一体化，可满足城乡间高密度的客运需求。

基础设施较为完善。宁波市干线公路和农村公路四通八达，实现了“村村通”，这为城乡公交一体化发展提供了基础条件。

城乡客运班次较密。主城区至慈溪、余姚、奉化、宁海、象山等县市中心城的发车班次较密，余姚方向为6～7分钟、慈溪方向为5～10分钟、象山方向约20分钟、奉化方向为5～10分钟，可见主城区与县市之间的客运已初具“公交化”运行特征。

城乡公交一体化具有票价优势。城乡公交一体化发展过程中，政府将从市场准入、税费征收、规费制定方面出台相关优惠政策，为城乡公交的运营节约成本，可以降低票价，为百姓提供实惠、快捷的公交出行，吸引客流向公交出行转移，有利于加快城乡公交一体化的进程。

3 城乡公交规划管理政策

3.1 城乡公交运营管理

（1）管理模式

为保证城乡公交一体化的有效实施，应成立集中统一的管理机构，采取大交通管理模式（图6），该模式具有“统一管理，层面划分，职能定位”的特征，是今后管理体制的发展方向。

统一管理，即政府设立的交通主管部门统一管理城市公交与城乡公交，打破了城乡二元分割的局面。

层面划分，即整个一体化管理体制划分为决策层、管理层和运行层三个层面，分别以政府、交通主管部门和客运企业作为主体，三个层面之间职责清晰，但又相互协调，交通主管部门受政府领导的同时，监管、控制着客运企业。

图6 宁波市城乡公交管理模式示意Fig.6 The management model of urban and rural public transport in Ningbo

职能定位，即各个层面主体具有明确的职责分配。政府主要负责出台城乡公交一体化实施的指导意见，对交通主管部门起到领导与协调作用；交通主管部门的主要职责是确定城乡公交一体化的具体实施方案，如制订和审议城乡客运线网布局规划，进行车辆的统一调度与客运资源的合理配置，明确收费标准及运营服务质量标准，监督稽查服务和质量等；客运企业主要承担运营职能，通过投标竞争等方式获取线路的经营权，在经营过程中为乘客提供高质量的客运服务。

但在目前管理体制下，很难一步到位建成大交通管理模式，因此，需要循序渐进，分步实施，可以先建立城乡公交一体化领导小组。领导小组组长由宁波市政府、交通部门、建设部门组成，成员由公安部门、财政部门、建设部门、规划部门、交通部门、物价部门组成，办公室设在交通部门。各相关部门建立管理权限的协调机制，确定职能分工，密切配合，共同搞好城乡客运一体化建设。

（2）运营模式

宁波市现状城乡公交运营模式主要是承包和挂靠经营模式，线路专营权主体混杂，要改变现有运营状况首先要确定合理的城乡公交运营模式。

城乡公交的运营模式必须与城乡空间结构保持一致，宁波市域空间结构呈现“中心明确、层次分明、发展有异、远近有别”的特点。根据宁波市城乡公交线网布局规划，宁波市城乡公交可分为一级、二级、三级网络三个层次，同时考虑宁波市域的空间结构组成和近远期结合的需要，确定宁波市各级城乡公交网络运营模式。

考虑到现有线路运营主权改造难度大，且将城乡客运转为公交化运营后的基础设施建设和财政补贴难以一次性落实到位，所以建议分阶段改造运营模式。

第一阶段：取消现状宁波主城区至各县（市）乡镇之间的普客长途客运模式，将一级公交网络班车运营模式改为公车公营模式，即客运企业全额出资购置车辆，企业拥有车辆全部产权，同时拥有客运线路经营权，并由企业自营的一种客运模式。客运企业可由宁波市政府公开招投标确定，中标后企业根据政府出台的城乡公交一体化指导意见及交管部门确定的具体实施方案，确定具体运营方案。

第二阶段：将各县市中心城镇之间以及中心城镇开往乡镇的二级公交网络营运模式逐步改造为公车公营模式，不同乡镇的线路可由不同的公司运营，但是同一个县市中心城镇始发的城乡公交线路必须由同一个公司运营，同样可以通过竞争投标方式确定运营单位资格。

第三阶段：逐步取消乡镇之间的三级公交线路的挂靠模式，统一改革为承包模式，即企业内汽车车辆购置费及道路运输证有偿使用费等相关经营税费由企业承担，承租人仅向公司上缴承包款，并作为企业员工享受相应的权力和义务。这运营模式可将个人的能动性与现代企业制度有机结合，充分发挥个人能动性，承租人上交承包款后余额收入归个人，多劳多得，充分带动了服务积极性。

不论是采用公车公营模式还是承包模式，线路的运营权由各级政府与运营单位协商确定，例如宁波主城区与县市间一级公交线路可供宁波主城区运营单位和县市运营单位所共有，宁波市城市客运管理中心及其运营单位与县市公共交通管理部门及其运营单位分别出资购置合理数量的公交车辆，并分别拥有所购车辆的所有权，而所购车辆的营运额、相关补贴以及维护费用分别归两家所有，但为了实现城乡公交一体化管理，建议同一级别的城乡公交车辆采用统一车型、统一标识，并服从统一调度。

3.2 城乡公交补贴管理

城乡公交为了增强公交吸引力，票价政策需要体现更强的公益性，收支平衡难以实现，政府需要在加强监管基础上针对性的实施财政补贴。

在明确成本承担主体和公交运营定位的基础上，政府、企业两方面充分考虑运营成本和财政压力，确定补贴内容如下：

（1）政策补贴

政策性补贴是政府在政策上对公交公司进行倾斜，减轻公司成本压力。主要有两部分内容，一部分为适当优惠甚至减免营业税、燃油税、车辆购置税、养路费、车船税、运管费、公路通行费等费用；另一部分是在公交公司购车贷款方面，由政府出面提供担保、争取低息甚至免息贷款。

（2）燃油补贴

随国际油价变化，企业的燃油成本逐年增加，政府基于燃油价格的变化，在基准价格基础上对于差额进行补贴，增强公交企业对油价变化的适应性，对于燃油补贴，国务院与宁波市均有相应的明确规定，城乡公交运行过程中可参照执行。

（3）运营补贴

公共交通属于公益性事业，而城乡公交运营区域又多为客流培育区域，为了增强客流吸引力、体现公交公益性，票价不能过高，光靠票价收入难以平衡成本支出，同时公交所承担的老年人、学生、伤残军人等优惠、减免也需要经济补偿，运营补贴即为补偿这些差额而给予的补贴。

除社会福利补偿作为固定补偿之外，在核定成本的基础上，普通客流引起的运营补贴可采取以客流和里程为基准的补贴制度（表4）。

表4 客流基准和里程基准补贴方式Table 4 The subsidy mode base passenger flow and mileage base

在补贴内容中，运营补贴采取何种模式对企业盈亏和政府财政负担具有重大影响。城乡公交线路长、客流不稳定，客流基准补贴往往难以真正起到平衡盈亏的目的，也易造成客流稀少线路服务下降的局面，因此，在行业主管部门掌握线路审批、服务标准制定基础上，建议城乡公交补贴采取以里程为基础的补贴模式。

在现有财政体制下，市、县财政分灶吃饭，因此，城乡公交补贴还涉及到补贴主体的问题。

从运营模式来看，由宁波市中心城始发的一级公交线路补贴可参照城市公交进行，而由县市中心城镇始发的二级公交线路由各县市负责。

城镇公交线路则涉及到跨行政区运营的问题，根据补贴内容不同，不同行政区应提供相应的补贴。

4 城乡公交与轨道交通协调发展

4.1 城乡公交场站与轨道交通场站建设布局相协调

城乡公交场站与轨道交通场站应尽量综合，建成综合公交客运枢纽，尽量调整现有地面公共交通站点，与轨道交通车站交汇或接近，缩短乘客换乘距离；轨道交通站点与城乡公交站点设施配套建设，提高公共交通线网布局合理性，完善以公交枢纽为核心的一体化公交网络。建立功能完善、级配合理、分布有序的交通枢纽，实现轨道交通与常规公交立体化“零换乘”、“一体化”。首先，要综合考虑换乘枢纽的交通功能和服务范围，结合站点人流集散量和换乘模式，科学规划建设综合枢纽站、大型接驳站和一般枢纽站，并按照换乘枢纽等级、换乘模式建设相应的换乘设施。通常而言，轨道交通始发、终点、客流集散量较大的站点以及轨道交通与长途客运、班线客运、铁路客运等多种交通方式汇集点，要设置换乘枢纽站或大型换乘站；轨道交通途经的各站点，常规公交站点要与之密切衔接，设置港湾式的一般换乘站；其次，要改变国内传统的“线换乘”，引入“点换乘”，强化港湾式站台等专门的公交换乘站规划设计与建设，使公交车辆并行停靠换乘。

4.2 城乡公交与轨道交通线网协调布局

城乡公交和轨道交通作为宁波市公共交通系统的重要组成部分，若协调好则可相互补充，提高整个公共交通系统运行效率，反之则存在两者相互竞争互相抵制的不良后果，因此建议从以下几方面进行线网协调布局：

在轨道交通建成但尚未成网前，城乡公交线网需要根据轨道交通建设进程，并结合客流变化特征，逐步调整线网布局，其根本目标是基于公交出行需求特征，合理优化配置运力，避免资源浪费和恶性竞争，实现轨道交通与城乡公交的相互协调和互为补充。

轨道交通逐渐成网的过程中，需要对城乡公交线路做适当的调整，保留历史较长、客流较大、运营效益较好的线路，切不可“一刀切”地取消轨道交通沿线的所有公交线路。

轨道交通成网后，局部客流很大的轨道交通沿线适当保留与其重复走向的公交线路，使其作为轨道交通的有效补充，缓解高峰期轨道交通运能不足，发挥常规公交的集散作用，同时也增加轨道交通的辐射能力。

轨道交通沿线，取消整体上与其基本重合的公交线路，将其改设在轨道交通服务半径以外的地区，引导平行方向的客流转入轨道交通，或对其进行局部改线减少公交线路与轨道交通线路的重合度。

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