王树春

（上海同砚建筑规划设计有限公司，上海 200092）

上海自1843年开埠以来，城市就一直处于不断的扩展和更新过程中[1]。到2015年，上海发布了《上海市城市更新实施办法》，标志着上海进入“有机更新”的新时代[2-3]。社区微更新和美丽家园小区综合治理则成为现阶段“有机更新”的典型代表，也是落实上海15分钟社区生活圈理念的重要治理手段。住宅小区作为基本空间单元和平台，其综合治理经历了从创新社区治理——“五违四必”综合治理，到2018年随着《本市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2020）》的发布，进入被业界称为“美丽家园”2.0升级版时代。上海“美丽家园”1.0版经过3年多努力，在旧住房成套化改造、平改坡、厨卫综合改造等“旧区改造”模式中解决了老百姓的燃眉之急[4]，逐步实现了由1.0版到2.0版的跨越。美丽家园项目被作为上海进行城市精细化管理的重要一环，是直接面向基层的工作，涉及到城市居民的切身利益。这项工作不仅仅要关注设计本身，更要关注利益主体的关系平衡和协同。正是基于项目本身利益主体的多元性，本文尝试以实际项目设计经验结合相关理论研究成果，运用利益相关者理论模型分析项目中多方利益的主体关系，整合和协调各利益主体的利益取向，形成协同效应，化解矛盾关系，提出解决策略，为后续类似项目在设计中起到指导和警示作用。

1 利益相关者理论基础与立场

利益相关者理论是20世纪60年代斯坦福研究院最先提出，在批判传统“股东至上主义”公司治理理念的基础上，于80年代正式形成，是研究企业管理者综合平衡各利益相关者利益要求进行管理活动的理论[5]，其最核心内容是对利益相关者的界定和分类。1984年美国经济学家弗里曼给出较为权威的界定，即“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”[6]。

20世纪90年代以后，该理论逐步完善和发展，早期主要用于公司治理、项目管理、风险管理等方面。当前学界已经涌现一大批运用利益相关者理论或从利益相关者视角研究多个领域的研究成果，包括医疗、教育、旅游、建设项目、规划咨询等多个领域。在城市规划建设与管理领域，则多集中在城市更新、土地整治、历史文化保护、旅游开发等规划及政府管理层面的矛盾利益协调方面［7-12］。也有从城中村改造角度分析利益相关者[13]，从城市固体废弃物增加与城市处理设施选址所产生的“邻避”冲突角度分析[14]，在城市社区重建模式进行分析[15]，利用利益相关者分析公众参与更新机制等[16]。

综合以上对于利益相关者理论的研究和在规划领域的实践应用发现，该理论研究尺度多数较为宏观，对于微观尺度，除在针对城市更新中的容积率进行探讨外，对于类似住宅小区这种尺度的利益主体关注相对不足，也忽略了在美丽家园项目中，利益相关者对其的影响程度。基于此，在研究美丽家园项目多方利益主体时，主要是基于利益相关者理论基础，以互惠、公平、效率为主要的设计立场，区分参与主体的利益关系，对其进行分类与界定，做好主体利益相关者的协调和机制，增加美丽家园项目的实施效益，正是此理论运用的价值所在。

2 案例概况及综合治理中的各利益主体

2.1 项目背景

本研究选择的研究对象为控江路街道控四小区，位于上海市杨浦区控江街道，为上海最早建设的一批工人新村之一，始建于1958年。经过60多年的发展，很多工人新村随着现代化城市建设消失了,而那些保留下来的新村，如控四小区随着岁月流逝，社区环境问题、社会问题、严重老龄化问题等不断显现，成为工人新村近年面临的新问题。在2018年实施的上海市住宅小区建设“美丽家园”行动计划中，控四小区有幸被作为杨浦区首批“美丽家园”综合整治小区。在这一背景下，如何通过美丽家园综合治理解决控四小区的现实矛盾成为项目设计的难点和重点。

2.2 规划内容及利益主体分析

本次整治面积为10.53公顷，包括85幢多层住宅，建筑总面积为21万平方米。美丽家园综合整治内容较为综合庞杂，包括屋面平改坡、外立面及单元入口整治、公共楼道整治、电气设施设备、小区附属道路及绿化补修、其他电子屏及照明系统等六大项和若干小项。在这个设计过程中涉及规划和自然资源局、住房保障和房屋管理局、绿化和市容管理局等政府主管部门，还涉及区社会建设工作办公室、城管执法局、财政局、审计局、街道办事处、社区居委会、物业公司、业委会、社区规划师、代建方以及规划设计团队等多个利益主体。因此，要解决控四小区的现实矛盾问题，不仅要区分清楚设计内容要求，更要关注利益主体的诉求与冲突，处理好各利益主体间的利益关系则是进行有效整治的前提。

根据利益相关者理论，可以将各利益主体聚类归纳为四个核心利益的主体关系。

（1）政府部门

政府部门作为美丽家园项目政策实施的主管单位，设计委托方。以区政府、规划和自然资源局、住房保障和房屋管理局、绿化和市容管理局为主要代表，还包括街道办事处、审计局等。他们作为公共部门，是社会公共利益的代表，也是国家利益的代表者。在美丽家园项目中落实政策实施工作，进行宏观调控，在项目中占有主导的地位，具有最高的话语权。

在控四小区项目中，政府部门明确以资金为底盘约束的政策导向要求，对项目设计内容进行界定，承担对设计方案的审核与监督。同时针对小区居民反馈的合理诉求，兼顾考虑公共利益与经济利益之间的平衡。

（2）代建方

代建方作为美丽家园项目的施工方，在项目中组织施工团队进行施工。代建方多数为房地产开发商，作为私营部门，以最大限度获得商业利润为目标，在城市更新中承担具体开发建设的重要作用。美丽家园项目的代建方在每区的实施单位名单中进行选择，如杨浦区有7家代建方，其中控江街道包括控四小区由上海桥升商贸置业有限公司承担施工建设。

作为代建方，从项目方案设计阶段，与政府部门、规划设计团队之间应充分参与，理解设计理念和设计重点，了解居民核心诉求。在施工阶段，加强与规划设计团队之间的沟通与互动，实现设计与施工一体化协作模式，这种模式在控四小区取得较好的效果。

（3）社区居民

在美丽家园项目中，社区全体居民是项目实施最直接的受益者，以居委会、业务会、物业公司以及业主代表组成社区居民代表，代表小区的整体利益。由于美丽家园项目的实施关系到每家每户楼内楼外、房前屋后、公共空间改善等改善社区居民对此改造极为关注，改造的意愿非常强烈。

对于控四小区，由于建设年代久远，社区人口老龄化、基础设施老龄化、服务老龄化等“三化”问题成为主要矛盾。对于改善生活条件、改造类型内容诉求较多，在停车难题、公共空间缺乏、适老化设施缺乏等具体问题的矛盾也较为突出。但是按照政府要求的资金底盘约束条件，无法全部满足社区居民的真实诉求，因而成为可能发展发生矛盾和冲突的地方，应作为重点关注的主体利益者。

（4）规划设计团队

在美丽家园项目实施过程中，规划设计团队主要权衡政府部门、代建方、社区居民的利益，根据实际情况和专业的知识技能来进行有效的利益协调。同时还需要统筹协调规划、建筑、景观、施工、市政专项等多个专业，实现规划设计一体化协作。设计协调工作涉及多个利益主体。设计方不仅仅要做好设计工作，还要协调好各方利益主体的需求。

由此可见，在存量更新的背景下，要解决控四小区当前面临的发展困境，会涉及政府部门、代建方、社区居民，有时候会涉及企业和商户等多方利益主体，各利益主体之间不断竞争、博弈，以满足自身生存和发展的需求。近年来，我国城市更新已逐渐从政府主导到市场主导、公私伙伴关系，再到以公、私、社区三向伙伴关系为导向的多目标综合性更新转变[17-18]，美丽家园项目也应把握寻求快速、健康、可持续的发展路径。

3 核心利益主体的诉求分析

3.1 构建利益相关者矩阵

通过上述对美丽家园四个主要核心利益主体的分析，建立基于政府部门、代建方、社区居民、规划设计团队的利益相关者矩阵模型，对各主体间的利益关系进行分析讨论，以寻求推动项目顺利进展的有效机制。

根据表1和图1可知，四大主体在项目中的角色、利益诉求和对项目的影响程度都存在差异。根据利益相关者“影响力——利益”矩阵模型可知，在设计过程中，需要重点关注的是处于第一象限和第三项目的核心利益主体的关系，即最为密切关注的是政府、社区居民的关系，而规划设计则作为政府部门政策实施落实的协调者，自然形成规划设计与社区居民之间的关系协调。其次需要密切关注的是代建方，根据设计阶段的不同，应采取不同的协同策略。

表1 利益主体对项目的影响及利益关注点Table 1 The impact of stakeholders on beautiful home project and interest concerns

图1 相关利益者的“影响力—利益”矩阵分析Fig.1 The matrix analysis of "influence interest" of stakeholders in beautiful home

3.2 不同阶段的利益诉求分析

通过利益相关者矩阵的分析可以发现，在美丽家园项目的四大核心主体中，最为密切的利益相关者主要为社区居民与项目实施主管单位之间的利益冲突。在不同阶段，其所涉及的核心主体利益也有差异。

（1）前期设计阶段

主要体现在规划设计团队作为协调者，如何在遵循政策要求的前提下落实多方利益主体诉求。难点在于如何解决基于有限资金与改造诉求差异化的利益冲突问题。控四小区在设计阶段的利益冲突点主要包括居民实际需求不在整治范围内以及居民意见不统一问题。具体而言，居民实际需求的污水管网改造和沿街底商整治和底商遮阳问题不属于改造内容。居民对停车、绿化使用和无障碍坡道问题改造意见不统一，这个冲突点比较突出。社区居民诉求是希望能够解决小区所有停车需求，提出砍掉大树占用绿化、缩小规范停车尺寸以及临时占用生命通道线等方式；但从设计规范和政策角度必须符合设计规范、占补平衡、不砍大树等，往往会出现规划停车数小于现状划线停车数，更与实际需求停车数差距较大的冲突问题。无障碍坡道设计中存在一楼居民不同意等问题。

针对以上矛盾冲突问题，设计方首先应在前期明确设计任务，通过沟通了解政府需要落实的政策要求；其次应详细掌握第一手数据资料。通过多次现场调研踏勘，与小区居民多次访谈、发放问卷调查等方式，充分了解其核心诉求。第三采用与社区居民等利益主体“共商、共建”的模式确定改造设计内容。在控四小区通过调研发现，污水管网改造是居民最迫切的需求，后经街道同意纳入整治专项。针对停车难题，邀请全体居民参与宣讲政策要求和现状不规范停车问题，诸如占用生命通道线、停车尺寸不规范、占用绿化等；解释规范设计要求，并通过多方方式增加规划停车数，以减少规划与现实需求的差异，最终经过多次共同探讨从思想上达成一致的意见。但停车问题仍是一个大难题，紧靠一个小区内部改造是难以解决的。在上述过程中，总结利益双方的冲突问题，利用利益相关者理论构建了利益主体的诉求反馈机制。即针对社区居民合理的意见，设计方采纳后向政府有关部门加以反馈；社区居委和业委也可以通过“自下而上”的方式向街道等反馈诉求，形成双向反馈机制。对于政府部门应多关注社区居民的诉求的要求，设计方也应明晰政府部门的改造要求。通过“自下而上”与“自上而下”相结合的方式，最终形成相协调的改造模式（图2），并在其他小区的实施也得到广泛的认可。

图2 “自上而下”+“自下而上”的合作模式Fig.2 The cooperation mode "top down"+"bottom up"

（2）建设施工阶段

在施工方即将进场作业阶段，申报改造的项目库已定。在这个阶段利益冲突方主要为施工方与社区居民之间的矛盾，其冲突点主要表现在：施工图纸与现状的符合度、施工单位对设计图纸的精准理解以及社区居民对于实施效果的满意度。而实施效果的满意度则成为最大冲突点。

为减低施工阶段的利益冲突，提升小区居民对改造的满意度，控四小区在施工方进场前，设计方与居民就规划施工设计图纸内容，诸如停车位、路灯、建筑垃圾堆放等进行再次沟通和现场校核，确认实施的可行性。施工方也应在施工之前对施工图纸进行精细化沟通，充分了解设计精髓。在施工过程中，每周开展施工设计、施工方、居委、街道多方主体都参与的协调会。设计方要保证执照每周一次到现场踏勘，查看施工情况与设计意图的相符情况。同时在在施工过程中应重点关注实施效果的满意度问题，特别是对建筑立面粉刷的效果更应关注。据调研得知，2018年控江街道某小区因施工后的建筑色彩不满意，社区居民反馈意见较大，导致了重新施工。为避免类似情况发生，控四小区在施工中采用试刷试点改造的模式，邀请设计方、社区居民和政府相关主管部门等参与，在双方都认可后再进行整体改造。这种模式取得较好的效果，赢得居民的一致好评。

总的来说，无论在哪个阶段，都应该考虑利益相关者所处的位置和付出的代价，设计方作为利益主要的协调者，应在政府部门、施工方、社区居民等利益主体中发挥积极作用，便于项目可以顺利进行，以免产生不必要的冲突。

4 综合治理中多主体间利益的协同建议

4.1 建立整体协同的统筹治理模式

核心利益主体之间利益诉均衡的实现要经过不断的利益和权利的博弈。根据“利益协调、保障权利”的原则，以精细化设计为理念，在明确各利益主体的角色定位、拥有资源和利益诉求的基础上，结合项目特征，建立上下互动、沟通畅通、面向实施、整体协同的“多方合作、公众参与”统筹治理模式（图3），构建社区居民满意的整治方案。

在项目设计过程中，明确各利益主体之间的职责定位，实现内容和过程的整体协同。其中，政府部门重点把握项目是否合规、内容是否满足政策要求、是否满足资金需求等；技术团队重点对方案进行衔接，尤其是使设计与现状实施条件是否相符，以保障后续项目实施落地；社区居民则反馈利益诉求，代建方组织施工。最终，政府部门、代建方、社区居民及规划设计团队达成共识，明确项目的方案和更新推进机制。

图3 统筹协同模式Fig.3 The overall coordination mode

4.2 坚持设计的底线思维

在多利益主体的协调中，设计单位应保持开门做规划，保持公平、公正的原则，更要坚持职业和技术的操守，坚持设计的底线思维。

（1）应具有空间整合的底线思维。以面向实施为准则，在统一设计底图、统一设计软件的基础上，强化小区建设中各个项目，如路灯、垃圾桶等布点与停车位的空间落点统筹。在具体设计方面，应遵循法律规范的基本要求，做到绿化面积占补平衡，停车位布局坚持施工建设的规范要求等，坚持设计的底线思维。

（2）应具有系统性的设计方案。针对美丽家园项目设计内容相对比较复杂的情况，应结合政策要求进行精准解读，结合项目实践建立一套系统性的设计方案，包括设计内容的系统性、设计过程的系统性。设计内容系统性核心关键在于构建改造系统，以避免重复施工、工期延长等问题；设计过程系统性合理化，则有利于项目的高效推进。

（3）应建立及时性的跟踪服务。与多方利益协同，可建立专项设计人员及时性反馈信息的跟踪服务机制，服务项目全过程，及时发现问题，及时沟通反馈、及时修正，在设计协同过程中必须保持及时性，有利于缩短项目，最大限度的还原项目设计的初衷，也能及时跟进了解社区居民对于项目设计的满意程度，以便于下次更新改进。

4.3 强化社区居民的全过程参与

美丽家园项目最终受益的群体是社区居民，在设计中应凸显以社区居民为中心编制规划，要与居委、业委、物业及居民代表广泛沟通了解其真实诉求。根据政策要求，挖掘不同社区的特色，打造有“温度”的人性化设计，形成一套满意度较高的项目实施库，是项目设计的更高目标。

（1）明确社区居民参与的主体地位。为推动美丽家园可持续进行，应构建公众积极参与的综合整治模式。在项目中明确社区居民参与的主体地位，以最大满足居民需求为目标，与社区居民保持全过程协同，给予社区居民充分的参与权。具体体现在调研、设计、施工等多个环节，使居民的认可度达到90%以上，也有利于更快推进项目发展。

（2）建立全过程参与设计与管理的机制。为有效维护各参与主体的利益诉求，使各参与主体利益达到动态平衡，根据居民反映的利益诉求和意愿，建立社区居民全过程参与设计与管理的机制。科学制定让社区居民满意的规划，设计“人性化、有温度的规划”。增强公众参与的深度和影响力，使城市更新政策更有效落实。

4.4 建立项目实施评估预警机制

美丽家园项目建设的成功不仅仅在于前期的设计阶段，更在于施工后的效果好坏。因此，在施工环节，应加强项目沟通与实施评估监督预警机制的建立。

（1）应建立规划施工图与现状实施情况评估机制。强化施工前与设计单位、社区居民就实施项目进行再次确认和校核的必要性，以形成社区居民满意的实施方案。

（2）应建立施工方与设计方的一体化协同机制。加强技术环节的沟通，对施工图设计要求进行深度解读，更好的落实设计的思路。

（3）应建立及时跟踪反馈预警机制。在后期施工及时跟踪反馈，在施工过程中重点选择道路与绿化改造、建筑立面改造等居民较为关注的点，建立试点改造模式。通过试点来反馈项目设计的效果，并邀请各利益主体进行施工效果观摩，听取意见。有助于保障项目推进的进度、质量和效果，切实满足美化社区环境，提升社会公益和社会经济效益。

5 结论

住宅小区“美丽家园”综合治理，是一项精细化的设计工作，就如习近平总书记比喻“城市管理像绣花一样精细”，不仅需要统筹整体构思和布局，更需要做到精细准确。美丽家园项目必须注重协调好多方利益主体之间的关系，充分利用好资金、处理好人际关系、协调好设计全过程，将资金、参与人员、设计任务有效协同。

为了更清楚阐述协调好利益主体的重要性，本研究在对利益相关者理论研究和应用成果分析的基础上，以控四小区美丽家园项目为研究对象，利用利益相关者理论分析出项目参与的核心主体，并构建利益相关者矩阵模型，从项目设计过程和施工全过程的角度，提出美丽家园项目建设需要构建各方利益主体协同的统筹模式，一起协同与实践。针对核心利益主体提出针对性的协同策略。规划设计协调者，应坚持设计思维的基础上做好项目的统筹协调人角色；社区居民应提高公众参与度，对于建设施工方面应建立有效实施评估机制。通过不同机制的约束，形成“自上而下、自下而上”统筹协调的项目建设机制，有利于美丽家园项目顺利推进，为整个城市精细化管理贡献力量。

虽然项目经验总结对于大多数美丽家园项目具有参考价值，但也有较多的不确定因素，下一步仍需加强多方协调机制的探索，特别是强化规划与建设的一体化，加强实施评估与监测预警机制的建立，使其项目操作更具有操作性和实施性，未来还需要更多关注，进行深入研究与探索。

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