文/王霏，华南理工大学

自1996年《行政处罚法》颁布起，我国便开启了综合行政执法的改革之路。经历20余年的实践证明，综合行政执法对行政执法体制已成为行政体制改革的重点。但其在运行过程中却依旧存在权能界线模糊、责任主体不清、组织结构混乱等问题，必然影响综合行政执法制度。宪法是具有维护公民利益的最高位阶的法律，在宪法视野下，对综合行政执法权进行研究，运用宪政理念剖析综合行政执法权实践中存在的问题，不仅符合建设法治国家和法治政府的要求，也能为此提出相应的有益措施和解决其实践后所暴露的问题。

1 综合行政执法权出现的原因及其必要性

过去，行政执法一直处于一种执法人员多，但执法力量与效果不明显的现象。主要原因在于，改革开放后政府职能并未紧跟时代发展步伐，才会出现了行政与经济发展不协调的局面。

针对这些问题，国家政府也尝试各种解决途径：

途径一：通过完善对具体行政部门权能的立法工作，明确各部门行政执法权的界线范围，达到解决权能交错多头执法的目的。但是这一途径不能有效解决机构臃肿、效率低下的问题。

途径二：各部门之间进行联合执法，在特定领域中相关部门共同进行整治活动，以解决多头执法下的重复执法问题。但是这一途径存在执法推诿和行政协调困难等问题。

途径三：综合行政执法，在同一领域内不同机关的部分执法权转移到另一新的部门，由该部门在相应的领域统一行使。综合行政执法彻底改变了之前权能交错、多头执法、执法推诿的窘境，缩小了行政机构组织规模，提高了行政办事效率，在很大程度上降低了行政成本，杜绝了多头执法的现象，减少了机构的总数，达到“简政”的目的。而且，“大盖帽”的执法也达到了高效便民的效果，例如行政许可，多项行政审核事务“一个窗口”就能解决。但与原来的机关部门存在权能交错的可能，而且其依据的法律位阶不高，难以成为其合法性的有力依据，加之多年的实践经验产生了许多有关综合行政执法的不良形象，如暴力执法、“临时工”执法等新闻频频出现，损害了国家政府的形象，侵害了人民的利益，也降低了国家政府乃至法律的权威性。

这三个途径各有利弊，途径一、二的核心点是行政执法的公正性、合法性。途径三的核心点是行政执法的便民与高效。其实三种途径不是只能选择其中一种来作为行政体制改革的最终方案，因为侧重点不同，所体现的价值也就不同。从我国现阶段经济高速发展，社会问题极易发生的社会背景，以及党中央不断提出的“群众路线”的要求出发，行政体制改革应该往“精简、高效、便民”的方向发展与改革。而综合行政执法权与行政体制改革发展精髓如出一辙，通过它进行行政执法整顿，主要修缮执法过程中的“大”问题。而综合行政执法所体现的缺陷，只是执法过程中的“小”问题，而非该制度本身设置存在问题。因此我们需要的是对其进行规制和完善，而不是彻底否认它的价值。其实三种途径并不自相矛盾，可以共同适用于行政体制改革中。但是，也应当突出综合行政执法的重要地位，证明综合行政执法权确实有其存在的必要。

2 综合行政执法权在宪政理念下存在的问题

2.1 综合行政执法权宪法定位的缺失，合法性地位遭质疑

综合行政执法权作为一项法定的行政执法权，宪法和法律应当是它的效力依据，但是它却从没有出现在任何一部法律或者行政法规中，基本出现在行政规范性文件中。由于综合行政执法权在宪法定位的缺失，又因为行政规范性文件的效力位阶低，而且发布的内容不规范等因素使得综合行政执法权的合法性遭到合理性质疑。

3 综合行政执法权实践运行存在障碍，影响有限政府建设

3.1 综合行政执法组织结构不完善

领导体制不一。就实践情况来看，在市、区两级中都设立了城管执法组织，领导体制大概可分为以下类型：（1）垂直管理，第一级是市级、第二级是区级、第三级是基层这样三级垂直领导的执法队伍。（2）市区的两重领导，即市辖区内的执法组织接受市和区政府的二重领导。（3）区街二领导，区级机关下设若干队伍以区级机关的名义行使执法权，队伍受区机关领导与监督，日常工作则归属于街道办事处（镇）指挥、调度和考核。

人员编制不一。因为综合行政执法机关只是原有部门机关权力的移转而产生的，并没有真正取代原有的部门机关，则综合行政执法机关在编制上往往存在空缺。而实行综合行政执法的领域内又是工作量极其庞大，需要大量执法人员的领域。因此许多城市采取了不同的变通方式。例如北京市设置行政执法专项编制，上海市设置行政事务执行机构编制，参照公务员法管理的形式解决问题，同时也有采用编外人员签署临时合同，作为临时工协助城管执法人员进行执法。上述的制度虽然能够解决执法人员数量少的问题，但是在组织与立法上并未得到明确支持。

3.2 综合行政执法权权能界线模糊

在综合行政执法的权限方面的实际情况是，综合行政执法机关与原有部门机关仍保有很多权能交错、需要衔接合作的问题。关键性因素为：（1）综合行政执法的队伍并非接受原机关所有执法权，只是原有权力的一项或几项，加上综合执法权内容界线不清，导致综合行政执法权与原有部门机关执法权之间有权能交错的情况；（2）有些只是移交行政执法权，相关的执法资源与技术并没有移位，反而产生了新的权能交错；（3）有些综合行政执法权是从原有部门机关解构出来的，部分执法活动必须在原有部门机关的帮助下才能完成，而原有部门机关往往会平衡利益来选择是否对综合行政执法机关进行工作上的支持与配合，进而影响了执法效率。

3.3 综合行政执法权责任主体不清

在实践结果看来，综合行政执法机关不仅权能界线不清，而且责任主体也指向不明，既缺少权力的有限性，也匮乏权力的责任性。原因如下：（1）各综合行政执法机关法律地位不同，综合行政执法机关组织结构混乱，导致其责任主体无法明确。（2）综合行政执法权权力界线模糊，与原有部门机关权力关系存在不确定因素，权力归属难以确定则责任归属更难确定。（3）关于综合行政执法机关的设立的规范依据众多且杂乱，不论其法律效力上存在瑕疵，在规范的内容上也存在冲突的可能性，综合行政执法机关的责任主体的确定又难上加难。

4 综合行政执法权制约监督机制不健全，阻碍责任政府构建

“腐败”是因为有绝对的权力，而缺少制约监督的机制则会加剧权力绝对化的扩张。在综合行政执法制度运行的20年间，由于缺乏一个有效的监督制约机制，将极易导致综合行政执法权的滥用和权力腐败，改革成果反而又造成另一种政府执法恶性现象，例如城管暴力执法等频频出现的问题，这将严重阻碍社会的法治和正义的进程，危害公民的私权利，不符合责任政府的要求。

5 宪法视野下对综合行政执法权规制的构想

5.1 分权与限权：明确综合行政执法权的宪法定位和法定权力界限边界

5.1.1 明确综合行政执法权的宪法定位

通过在宪法中为综合行政执法权作明确定位的途径，在根本上解决了其合法性的缺陷。当然，这里说的“宪法”指的不是《宪法》文本而已，它也包括了宪法性法律，而且更加倾向于后者。当然，时机成熟时其真正出现在宪法中也未尝不会成为现实。如此一来，在高位阶高权威性的法律法规的明确下，综合行政执法权合法性才得以稳固。

5.1.2 完善立法，规范程序，填补法律漏洞

我们在针对综合行政执法制度的立法着手点就先放在行政组织法的各方面上，例如：（1）综合行政执法的法律地位和职权范围内容的立法，全国人大可以加紧相关条例的制定，以提高综合行政执法权的效力层次；进一步地针对不同领域内的综合行政执法的相关内容进行规定，包括它们的主体、权力内容、行政执法程序作更加细致清晰的规定。（2）修缮行政编制法，将综合行政执法组织框架的设置纳进行政编制中，将其作为独立的法人地位，设置适当的岗位及人数，并配以稳定的组织经费，人数与经费成反比，这样能够有效的精简行政组织。（3）制定公务员法，在编制富余的地区必须严格按照公务员的要求来进行综合行政执法人员收录；在编制紧缺的地区，可以参照公务员的要求或者以事业单位编制的要求作为过渡阶段，但最后还是以公务员编制作为综合行政执法人员的最佳管理办法。

5.2 合理限权，明确综合行政执法权的法定权力界限

关于综合行政执法权的法定界限，在划定的时候可以参考以下标准：（1）专业化程度的高低决定是否综合，专业化程度高的领域不宜进行综合，原因在于一些需要专业技术配合进行的执法工作如果脱离了技术人员而交由综合行政执法人员进行，难以保障执法质量与公正性；（2）管理方式（垂直管理或横向管理）迥异决定是否综合，垂直管理的权力内容就不适宜，例如海关、国税；（3）专门执法与否决定是否综合，例如公安机关的人身处罚权就不适宜进行综合。明确划分标准，综合行政执法权的权能界线就能变得明晰，这样也就不易造成权能界线不清，也能限制综合行政执法权的扩张，符合有限政府的要求。

6 制衡：以权力制约权力

6.1 引入司法检察制衡综合行政执法权

司法检察制度的引入方式可以二分：（1）检察院对行政执法工作的检察范围要扩大到综合行政执法领域内，避免其逃脱司法审查；（2）建立内部司法审查部门，自我审查，由内而外形成制衡力量。在综合行政执法过程中，司法性的检查不仅在事前的审查中保证综合行政执法权的权力正当性，还要在事中的审查中保证综合行政执法权的权力程序性以及在事后的审查中保证综合行政执法权的权力救济性，公民可以通过司法性的检察来对综合行政执法权予以申诉、复议、质询等，甚至可以提出行政救济的请求。

6.2 对综合行政执法体制的设置还需要再优化，减少利益干扰

实践运行中暴露的弊病反映出综合行政执法自身体制构建的不足与缺陷。因此，对综合行政执法权进行有效规制还必须再优化它自身的组织构建，内部也可设立司法监督部门，并且加强层级管理，并且注重规范执法的良好形象的树立，形成执法权威，承认综合行政执法权的独立地位。

7 监督：强化宪政对综合行政执法的影响

7.1 加强人大对综合行政执法权的监督

人大代表需要发挥自身的监督职能，通过参与汇报、接收群众评议和反映群众呼声等方式途径监督检察综合行政执法权的行使情况，敦促与监督综合行政执法人员正确合法地行使权力。

7.2 发挥舆论和媒体等大众监督的作用

人民群众可以通过建立人民督察员制度、督促综合行政执法机关召开执法听证会等形式提出自己的意见和建议。大众传媒则应充分发挥自身的传播优势，对滥用综合行政执法权的行为进行广泛传播，通过舆论的作用约束综合行政执法权。

7.3 建立内部考核机制，进行自我监督

内部考核，不仅包括综合行政执法机关自己内部的考核，也包括行政机关一个整体的内部考核。主要措施可以是（1）层级考核，是带有上下级领导关系，最直接和有效的考核，除了我国常见的首长负责制之外，也可通过责任连坐制度，在上下级官员之间形成良好的监督考核模式，上级政府及官员会更加尽责的履行考核与监督职能，避免该考核流于形式，尽可能解决责任推诿的现象。（2）专门考核。我国专门设立的监察委员会和审计署，综合行政执法人员虽然于2010年修订的《行政监察法》中被纳入到行政监察的范围，但是综合行政执法人员编制混乱，容易产生考核缺漏，因此除了加紧完善人员编制的规定外，还需完善《行政监察法》。

8 结语

综上所述，由于综合行政执法制度仍是一项带有改革性质的制度，它的内容仍然存在可变性与不稳定性，另加之个人能力有限，从宪法视野角度的研究只是一个新视野的尝试，还有很多问题有待理论的深入研究和实践的进一步检验，才可能实现文中笔者提出的在宪法中为综合行政执法权明确定位的想法，为建设法治国家、法治政府献上一份力，真正的实现有限政府、责任政府。