徐涛

（临沂市财政局，山东 临沂 276037）

一、PPP项目的基本概述

在财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，对PPP模式的解读是：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP模式作为一种长期合作关系，不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持“市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”，既要使社会资本获得合理回报，又要保证公共利益最大化。

二、我市财政评审参与PPP项目开展情况

按照工作部署，我局对市里开展的PPP项目进行了对接，视项目进展情况、运作模式和职能分工，进行了财政评审。考虑到PPP项目和传统项目在建设方式、融资方式和经营方式上均存在差别，因此，项目评审方式应当存在区别，不应机械的采取传统的评审方式。本着“不越位、不缺位”的原则，我们认真分析了具体项目的特点，有针对性地开展了以下工作：

（一）参与PPP模式的考察。考虑到我市开展PPP项目时间较短，无成熟的经验，为避免多走弯路，采取走出去的方式，到该项工作开展较好的地方去学习。通过现场考察、会议座谈、查阅资料等方式，实实在在的学到一些较好的做法。特别在评审方面，由于各地做法不一致，我们通过对比，探索适合我市发展的模式。

（二）审核PPP项目实施方案。项目类型不同，其收费定价机制、投资收益水平、风险分配、融资需求等方面也各不相同，PPP的运营模式也就有差别。如，对于污水处理厂等有稳定收入来源的项目，一般多采取BOT（建设-运营-移交）方式；对于城市路桥等基础设施项目，不能通过经营来实现收益，就无法采用BOT方式，如我市双岭路高架桥就采用的是DBFO（设计-建设-融资-运营）模式。运营模式决定了项目的实施方案，也决定了政府最终回购的成本，因此，我们对于PPP项目实施方案，均进行了审核。通过审核，进一步优化方案条款，在公平、合法、合理的前提下，本着契约精神，尽最大可能维护政府的利益。如在双岭路高架桥项目中，作为项目公司在实施方案中提出，“项目公司有责任优化设计，因优化设计导致工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收益由政府与项目公司按30%：70%的比例分享。”我们考虑到在保证质量、工期和使用功能的前提下优化设计，进一步降低工程造价，对于政府和项目公司属双赢，特别是对于项目公司，因降低了成本，减少了投入，更加有利。提出因调整因直接成本减少而对应产生的收益由政府与项目公司的分享比例，政府分享比例应占主要部分的建议。经过协商，最终采纳了我们的建议。再如，该方案中还提出财政部门只负责对招标阶段工程建设成本控制价进行评审，但我们认为工程建设其他费用和年度管理运营维护成本也是本方案的重要组成部分，如这两部分不评审，势必会对财政补贴数造成影响，因此，我们将该条款修改为“财政部门负责对招标阶段工程建设成本、工程建设其他费用和年度管理运营维护成本的控制价进行评审。”该条款也得到了采纳。

（三）确定PPP项目评审介入节点和方式。因PPP项目的运作方式不同，评审的介入节点和方式也不相同。如双岭路高架、临西十一路道路及综合管廊和西安路综合管廊项目，经研究，我们感到这种类型的项目在建设期满后，是需要政府在经营期内逐年回购（也就是财政需要每年列入预算给予补贴），回购基数是由建设成本构成，如何认定建设成本就成为核心因素。考虑到对于PPP项目，政府既不能干预过多，扰乱了社会资本方的正常经营，又不能放任不管，任由社会资本方漫天要价。因此，我们最终确定财政评审主要负责项目招标限价的审核，社会资本方则通过公开招标或竞争性磋商方式选定，投标报价不得高于招标限价。

三、几点思考和建议

从我们前期考察并了解的情况看，在PPP项目中，财政评审定位不清晰，做法多样，位置较为尴尬，从现行规章制度看，也未对该问题予以明确。我们认为，在新的形势下，对于PPP项目，财政评审应着力解决以下3个问题：

一是“管不管”的问题。目前对于财政评审是否参与PPP项目的意见集中表现为两种，一种认为PPP项目应突出社会资本方的自主权，政府不应过多介入，投资控制应由企业负责。另一种认为多数PPP项目最终是需要政府补贴的，政府应当全部管起来，财政评审应当全程参与。对于这一问题，我们的理解是不能简单、机械的用“管不管”一概而论，应视项目具体运作方式，区别对待。我们知道，如果把PPP比做一个筐，那么这个筐可以装有BOT、BOO、TOT、ROT等众多方式，而要选择何种方式，则需要由项目的收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、期满处置等因素决定。我们认为，不管采用哪种方式，只要涉及财政付费或财政补贴的项目，财政评审就应当参与，应当“管”起来，否则，就意味着财政评审职能上的缺位。

二是“如何管”的问题。PPP项目多数具有建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强等特点，与政府直接投资的项目不同，因此，财政评审在进行项目管理时，也应当有所区别。财政评审应以提升资金使用效益和公共服务水平为目标，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险应由社会资本方承担，政策、法律和最低需求风险等有政府承担。我们认为，在具体评审时可视情况不同，采用两种评审方式：一种是传统的评审方式，也就是全过程评审。这种方式适用于建设和运营周期较短（一般在5年左右）、运营期间除财政直接补助外无其他经济收益或收益较差、前期工作开展的不够充分，需在建设期进行调整的PPP项目。如我市正在实施的沂河河湾水库和沂河袁家口子水库两个项目，均采用2+3的模式（即2年建设期和3年运营期），其运营期无经营收入，除争取上级资金外，其余需通过市财政逐年回购，到期移交。对于这种项目，其实质是融资代建，资本方无法通过经营取得收益，财政需兜底，因此，需要评审全程介入。另一种是非传统的全程评审方式，只需要控制住项目关键点，如合同价，及一旦超合同价的制约方式，相当于抓住控制政府风险的“牛鼻子”即可。这种方式适用于建设和运营周期较长（一般在10年左右）、运营期间除财政直接补助外有其他经营收益、前期工作开展较好的PPP项目。如我市地下管廊项目，采用2+10的模式，经营期间有经营收入，如入廊费、维护费等，财政评审主要负责事前预算控制，按中标价签订合同后，非经法定程序，超出中标价不予补偿，在这种情况下，财政评审就不需要全程参与。

三是“管的好”的问题。财政评审应在PPP项目管理中，充分发挥专业技术优势，做好参谋助手。一要配合好财政相关科室和行业主管部门，根据政策法规要求，做好项目前期论证工作，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。二要配合好财政相关科室和行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，通过合理设置项目最高限价，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。三要按照职责分工，配合好财政相关科室和行业主管部门，在合适的条件下，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。