陈明秀 丁妥 刘昱成

（1、石家庄铁道大学经管学院，河北 石家庄 050043）

（2、河北工业职业技术学院经济贸易系，河北 石家庄 050091）

（3、中国人民公安大学公安政治工作与管理学院，北京 100038）

引言

党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”应包括“建立市场化、多元化生态补偿机制”，这就为探索建立市场化生态补偿机制致命了方向。在此背景下，将在建立市场化生态补偿机制的过程中遇到的难题和困境进行深入分析研究，找出关键性原因并探索出一条适合我国发展的市场化生态补偿机制道路，这对于建设生态补偿机制进而保护生态环境至关重要。

一、我国市场化生态补偿已具备良好的现实基础

（一）市场化补偿的政策体系日益健全

我国目前的生态补偿资金主要依靠中央和地方的财政支持，而市场化生态补偿方式才刚刚发展，尚不成熟。但随着补偿范围的扩大和对生态补偿认识的深入，传统的资金补偿方式难以适应新的情况。因此，市场化补偿的政策体系正在逐步发展，已成为国家发展战略的重要组成部分，相关部门也分别从各自职责角度出台了一系列政策文件，支持农业、森林、水利等不同领域探索多种补偿方式，这些政策文件在一定程度上推进了生态补偿机制市场化，促进了市场化生态补偿机制的不断健全。

（二）市场化补偿工作全面推进

各地各政府根据相关政策文件开展有关市场化生态补偿工作，推动市场化生态补偿工作稳步落实。如多数省市不断深化各类环境与资源产权交易进程，相继提出在本区域建立起全民所有自然资源资产有偿使用的相关制度，以及各地为促进生态环境友好发展而开展的排污权、水权、碳排放权等交易也日益活跃；不断发展生态产业，建立健全生态产品市场交易机制和生态保护市场体系；有些地区创新性推出绿色金融服务，不断丰富市场化补偿方式等。

二、当前推进市场化生态补偿机制尚存的困难与问题

目前各地各有关部门均在积极开展市场化生态补偿，但改革进程仍处于初步发展阶段，全社会对于生态系统服务价值的认识还不足够，与自然资源相关体系还不完善，市场化生态补偿机制的推进仍面临着诸多困难和问题。

（一）政府与市场的职能边界不够清晰

开展市场化生态补偿的关键是依靠市场，但又不能完全依赖市场，必须要充分发挥政府的监管与统筹作用，从而建立起具有社会主义特色的生态补偿机制。然而在此进程中，政府和市场的界限有时很难划清，市场不能很好地在其中发挥决定性作用，政府在市场失灵时也难以充分发挥作用，因此，需要解决好政府作用和市场机制在生态补偿机制中的有机结合。

（二）有关部门在市场化补偿推进过程中尚未形成合力

当前，有关部门积极探索并开展多种方式的市场化生态补偿，但尚未形成体系，没有对生态补偿资金和资源进行整合，不同领域或要素的市场化补偿进展程度各不相同，部门之间市场化补偿的模式各不相同，标准不统一，有些则存在交叉重叠，存在很多问题。

（三）生态补偿方面的专项立法尚未出台

国家层面，已在2010年就将制定生态补偿相关条例纳入立法规划，但直至目前尚未出台专门的生态补偿法律，对生态补偿相关各方的权利与义务尚无明确法律规范；地方层面，各地生态补偿政策通常是由地方主管部门制定，缺乏整体性和协同性，国家也未对相关工作形成统一的法律规范。

（四）生态价值难以量化影响市场化补偿进程

开展市场化补偿关键一步就是要对生态服务进行合理评估，然而目前对此项评估不同专家采用不同的方法，各种方法的核算口径也不尽相同，而且在部分功能领域，资料和数据较为缺乏。具体地，目前要准确计算出生态服务价值尚有一定难度，当涉及多个生态功能核算时，每种生态功能都有多种核算方法可供选择，其价格核算方法也存在差异。基于不同的核算方法、核算范围、指标体系关键参数所计算出的生态系统价值差距也就较大，这在很大程度上制约了市场化生态补偿的发展进程的开展。

（五）市场化生态补偿监督评估机制尚未形成

当前中央和地方对市场化生态补偿工作出台的考核评估办法，往往是针对某一具体投资项目或者是政策实施的某一特定部分，缺少对系统性政策实施效果所进行的综合绩效评估，缺乏对其区域生态系统功能的整体性和系统性的评价，其中的考核指标尚不能全面地、真实地反映各级政府为保护区域生态功能所付出的努力与取得的成效。此外，与市场化生态补偿相关的配套监督机制还不完善，这也影响到了对补偿效果的监管评估。

三、市场化生态补偿机制建设的路径与策略

进入新时代，我国更加注重生态环境保护，市场化生态补偿机制不仅可以促进生态环境友好发展，还能满足人民日益增长的美好生活的需要。因此需从市场和政府两个方面来促进市场化生态补偿机制的发展。

（一）充分发挥市场作用，完善生态补偿机制

1、积极探索基于市场运作的生态补偿机制

市场补偿不仅是生态补偿的一个重要来源，也是实现生态补偿机制高效运转的关键。因此，首先推进生态资源价值化，完善生态产品资格认证制度。如逐步建立起碳汇交易市场和生态资源交易市场等；同时，通过提高生态产品质量、进而提高产品价格的方式，逐步形成由消费者买单付费的价格机制。其次鼓励民间组织和个人参与生态补偿。如鼓励居民进行慈善捐赠、践行低碳生活方式、开展植树造林等公益活动促进生态环境良好发展。最后探寻生态补偿机制的多元化发展。利用专项基金、政策优惠、项目帮扶、平台搭建等多种方式合理提高补偿标准；大力发展旅游业、休闲农业等，将旅游景点门票收入中的一定比例作为生态补偿基金。

2、加快构建生态产业体系

创新生态补偿方式，大力推进产业承接、发展优势产业、共建生态产业园区等，将产业转移至资源优势区域，将生产者与消费者通过生态产品紧紧联系到一起，树立生态产业“一盘棋”思想；各地区着眼于本地区生态资源优势与区位优势，优化生态产业布局，形成以发展特色产品生产、绿色环保水电开发和特色生态旅游等为一体的生态产业集群，实现产业向环境友好型转变。

3、发展绿色金融，探索成立生态银行

各地区应创新性地发展多种形式的绿色金融，如银行可视项目环保情况而定，为项目提供大额贷款或低息免息贷款等，促进环保项目的有效开展。对于保险机构，可根据森林开发、生态旅游等项目或产业，来开发设计重大灾害险、游客意外伤害险、产品价格险等，也可以对银行提供的相关贷款以及企业债进行保险，以分散经营资金风险压力。有关地区可以根据自身发展情况，探索成立生态金融产业，用以支持相关生态保护项目和配套服务。

（二）发挥政府统筹协调作用，完善相关配套措施

1、规范各有关部门责任划分

市场化生态补偿机制涉及的部门多，范围广，具有较强的系统性，因此需要各有关部门加强配合，积极合作，优势互补，共同出台合理有效的相关政策，努力解决机制建设过程中出现的问题和困难，注重对各地、各领域生态补偿经验进行总结提炼、深化优化与推广，合力推进市场化生态补偿。

2、构建多样化的财政支付制度

政府财政补偿是目前解决生态环境问题最有效的方式，因此不断完善政府财政补偿支付制度，建立多种形式的补偿方式，如可采取实物补偿，财政补贴、财政转移支付，对口支援等单一或多种形式相结合的方式。通过多种补偿形式，不仅可以对环境保护所形成的增支减收给予合理补偿，还可以保护相关利益主体利益，提高利益主体的积极性。

3、建立健全市场化生态补偿配套制度体系

市场化生态补偿机制构建是一项系统工程，需诸多配套制度加以配合与保障。一是要建立自然资源种类、数量等调查制度，确立起标准的自然资源价值量调查方法，构建自然资源数据库并实现数据共享与对接。二是要建立以区域内生态环境服务价值和自然资源价值为基础的不同生态领域的生态补偿标准，从法律角度确保相关政策有效实施。三是要建立市场化生态补偿交易平台信息披露制度，向相关信息使用人提供决策有用的开放、透明的相关信息，同时构建第三方审核认证体系，并积极引导公众参与监督。四是建立市场化生态补偿成效评估制度，对市场化运作过程的畅通性、生态保护成果的有效性、资金运用的流动性等进行评估，助力动政府对市场化手段的合理及时调控与监管。