蒋思佳/浙江大学宁波理工学院

我国现行的人事档案制度肇始于延安时期，新中国成立后逐步发展并得到进一步完善。这种以“单位制”“身份制”为基础的人事档案制度，在计划经济时代服务了干部提任、人事管理等工作。随着社会环境的变迁、人口流动的加剧，近些年“卡档”“弃档”“伪造档案”“一人多档”“自带档案”“无头档案”等“乱象”已成为一种社会“常态”，人事档案的真实性、有效性以及可用性等问题日益受到社会关注。普通民众对于人事档案的认识开始从“传统神秘观”向“现代淡薄观”[1]转变，人事档案的存在价值受到了前所未有的挑战，甚至有学者在报纸撰文呼吁将人事档案“直接取消了就好”[2]。如何解决人事档案管理中的各种现实“乱象”，一直以来都是学界研究的热点话题。人事档案的所有权、知情权和隐私权被称为人事档案的“三权”，是人事档案相关制度建构的认识基础和逻辑起点，解决“三权”问题是探讨解决人事档案各种“乱象”的前提和基础。

1 国家所有：明晰人事档案的国家所有权

人事档案所有权的认识误区，主要包括为个人所有、为单位所有和所有权模糊三种情况。认为人事档案归个人所有，其依据主要源于“从人事档案所载内容上看，个人是人事档案信息的针对者”[3]，因此日常生活中经常听到“我自己的人事档案凭什么不给我看”的追问也就不足为奇。此外，“弃档”“自带档案”等行为，也是基于人事档案个人所有的认识而产生的“乱象”。而人事档案单位所有权的认识广泛存在于国有企事业单位，这是计划经济时代“单位制”理念在人事档案管理方面的具体体现。现实中人事档案往往被当事人所在单位占有和管控，因而也就被理所当然地认为属于单位所有；单位限制人员调动的“卡档”行为，其思想就源于人事档案单位所有权。

人事档案所有权归国家的观点理应得到明确，这是因为人事档案的所有权是由人事档案的主体人决定的，而不是由人事档案实体本身的归属或内容信息决定的。因此人事档案当事人与人事档案所有权人不能直接对等，信息内容的指向对象并不是人事档案所有权的判断依据。占有虽然是所有权的四项基本权能之一，但是占有并不等于所有，单位因为占有而成为人事档案所有者的观点缺乏法律支撑。

人事档案所有权归国家的观点不仅有法律文本作为支撑，还可以从具体实践中得到印证。所有权的四项基本权能里，处分权是所有权人对其所有物在法律规定的范围内最终处理的权利，决定了所有权的真正归属。人事档案主要存放在当事人所在单位或者人才交流中心，但是单位或中心只享有国家让渡的占有、使用等权利，并不能对人事档案做出根本性的处置。实际工作中，国家对人事档案从产生、整理、保管、流转、利用的整个过程都有严格的规定，还明确规定了死亡人员的人事档案处置办法，即由原单位保管5年后移送不同层级的综合档案馆，或仍由本单位档案机构保管。人事档案是国家档案资源的组成部分，只有国家才具有人事档案的最终处分权。

2 积极利用：重视公民的人事档案知情权

一般而言，知情权是指公民享有的知悉、获取信息的自由与权利。从知情权的主要功能出发，可将其分成知政权、社会知情权和个人信息知情权三种类型，公民的人事档案知情权主要涉及个人信息知情权。我国的人事档案工作一直遵循着“封闭”“神秘”的传统，以“与本人不见面”为基本原则。由此，人事档案一方面因其覆盖面广泛且事关当事人切身利益而“广为人知”，以致在众多的调查中我们发现人们很容易将档案等同于人事档案；另一方面又因遵循着极其严格的管理制度而让公众感到“神秘莫测”，人们只知有属于自己的人事档案，但是看不到、说不清、道不明。

人事档案的利用模式从消极被动向积极主动转变是时代发展的必然要求，这种转变首先体现在人事档案的利用权利上，要实现从“与本人不见面”到“本人查档”的跨越。关于人事档案的利用，1991年版的《干部档案工作条例》明确规定“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”，这也是长期以来人事档案“与本人不见面”的法制依据。2018年颁布的《干部人事档案工作条例》对相关规定做了调整，其31条规定“干部本人及其亲属办理公证、诉讼取证等有关干部个人合法权益保障的事项，可以按照有关规定提请相应的组织人事等部门查阅档案”。这种改变虽是对过去“一刀切”管控方式的纠正，却也只是提供了一种利用的可能性，“本人阅档权”的真正实现有待法规实施后的具体操作。

从人事档案的内容构成上看，并不需要将人事档案中的所有信息都向当事人封闭。一方面，人事档案中的奖励、任免、晋升等材料本身就是公开材料；另一方面，当事人是很多材料的直接形成者，如干部履历表、年度考核表等材料都是由本人撰写的，当事人不仅知晓内容，而且可以在归档之前复制或备份相关信息。“总的来说，人事档案的九类内容中，有八类内容的形成都是本人知晓或向本人公开的材料”[4]。在归档成为人事档案之后，其内容并没有发生改变，却禁止当事人再去查阅相关内容，明显与事实和情理相悖。

3 审慎开放：保护公民的个人隐私权

隐私权是一项基本的人格权利，主要是指自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的权利[5]。人事档案是某个具体当事人所有个人相关信息的集合，具有权威性、全面性、机密性等特点，不仅包括反映当事人晋升、考评、入团入党等方面的具体信息，还有组织或个人对当事人带有评价性的内容。可以说，人事档案是个人信息最为重要的承载体，也是个人隐私信息最为集中的承载体。

我国的人事档案管理制度，在档案的收集、整理、保管以及利用等方面都有严格规定，往往给人以神秘感。按此推理，人事档案被人诟病的应该是利用不畅的问题，而个人隐私信息的保护理应十分完善。但事实上，在网上随意购买人事档案早已不是什么秘密，“近年来个人档案成为收藏市场的新宠，成交量越来越大”[6]。这些被贩卖的人事档案不仅侵犯了当事人的个人隐私，有些甚至涉及了国家保密信息。

保护人事档案当事人的个人隐私，首先，需要加强流动人员人事档案的管理。从实际调研中发现，对于工作变动较为频繁的流动人员，其人事档案的管理往往存在交接不畅、管控不力等情况，极易导致个人隐私信息泄露甚至造成人事档案丢失。第二，完善破产、改制企事业单位的人事档案管理。网上或文物市场贩卖的人事档案，大多来自破产或改制的企事业单位，这些单位面临破产或改制时，人事档案往往成为“被人遗忘的角落”，被当作废纸处理的情况屡见不鲜。因此国家需要出台相应的法规政策，对破产、改制单位人事档案的最终处置给出具体意见，不能任由其自生自灭。第三，数字时代还需要注意电子人事档案的妥善管理。数字信息具有易复制、易修改、易传播等特点，需要格外注重信息的保护工作。在人事档案数字化被写入2018年版《干部人事档案工作条例》的时候，我们更要关注电子人事档案信息的有效保护，防止个人隐私被侵犯。

4 公共利益优先兼顾个人意志：人事档案“三权”问题的平衡原则

在人事档案管理过程中，如公权力与私权利发生冲突，应当适用国家与公共利益优先的原则。公权力的享有者为各级国家机关及其授权的具有管理公共事务职能的社会组织，其主张以履行职责为前提，代表的是国家利益或社会公共利益。国家与公共利益优先是普遍适用的法制规则。同样，若保护个人隐私会危及国家及社会公共利益，就必须公开人事档案中有关个人隐私的部分内容。我国人事档案属于国家所有，同时国家也建立了人事档案工作机制，对档案收集、整理、保管以及利用提出了明确要求，因而人事档案在维护公权力方面有力且稳定。

与此同时，人事档案的个人知情权和隐私权也需要国家观照。个人知情权主要包括对本人人事档案的知情权和对他人人事档案的知情权，现有人事档案制度体系里，前者虽有改变的迹象，但力度仍然很弱；对他人人事档案的知悉，基本源于个人履行公共职责的情形，以个人名义的诉求很难被允许。人事档案包含众多个人隐私，但当事人对这些隐私信息的保护只能寄希望于国家职能部门的有效管控，不管是事前预防还是事后监督，当事人都无法有效参与。新的《干部人事档案工作条例》表明，人事档案已经从过去单纯的强调工具价值向工具价值与信息价值并重的方向转变。因此，人事档案的个人知情权与隐私权理应得到更大程度的关注和保护。