冯 铁 柱

(南阳师范学院 法学院, 河南 南阳 473061)

2015年1月1日生效的《中华人民共和国环境法》对环境公益诉讼制度作出了专门规定。但因环境公益诉讼存在立案难、周期长、成本高、诉讼时效期间短，从问题产生到问题解决旷日持久，且需要多部门、多级政府协同努力的情形。针对上述状况，我们有必要探求更高效、更经济的环境纠纷解决途径。本文所要探讨的就是深得各国推崇的环境纠纷行政解决机制如何在我国适用的问题。

一、对环境纠纷行政解决机制概念及性质的界定

(一)环境纠纷行政解决机制的概念

在对环境纠纷行政解决机制概念的界定上，多数学者借鉴了行政法中“行政处理”的含义。蔡守秋先生认为，所谓行政处理环境污染民事纠纷，主要是指根据《环境保护法》第41条(2014年环境法修订时删除)等有关规定，由环境保护行政主管部门处理环境污染民事纠纷的活动[1]。

我国环境法学者吴勇则认为，环境纠纷的行政处理是指环境保护行政主管部门基于当事人的申请或依其职权，依法对环境纠纷作出处理决定的活动[2]。我国环境法学者宋宗宇认为，环境纠纷行政处理是指环境行政机关针对当事人的申请或依职权、依法对环境纠纷作出处理决定的活动[3]。

通过对上述观点的总结、借鉴，笔者认为，环境纠纷行政解决机制在内涵上应当包含以下内容。首先，在解决主体上应当是行政机关。其次，解决的纠纷应当是环境方面的民事性质的纠纷。再次，在纠纷解决程序的启动上，可以是当事人主动提起，也可以是行政机关主动提起。 最后，在方法上，可以采用调解、裁决、斡旋、仲裁等具有行政权介入性质的方法；在处理结果上应当是具有法律强制力的结果和形式。进而，本文将环境纠纷行政解决机制的概念界定为：环境保护行政主管部门，依照环境纠纷行政解决法律的规定，应当事人的请求，采用行政调解、行政裁决等行政方式解决环境纠纷的法律制度。

(二)环境纠纷行政解决机制的属性

对环境纠纷行政解决机制属性的界定，目前学界尚无定论，但主流观点认为 其应属行政准司法行为。从国内现行环境法规出发，环境纠纷行政解决机制属于行政管理机关居间对当事人之间关于环境损害赔偿责任和赔偿金额的民事纠纷(侵权纠纷)所作的行政调解。而国外，如日本等国家和我国台湾地区，则将其定性为“行政准司法”，即行政与司法两个法律领域加以混合[4]。在名称上有的学者将其称为“委任司法”[5]。有的学者称其为“行政司法”[6]。因此应把环境纠纷行政解决机制定性为“行政准司法行为”为宜。其与诉讼制度、仲裁制度以及民间调解制度相比有如下特点。

1.程序启动的被动性。环境纠纷行政解决程序的启动，不论国内还是国外均要求当事人请求的首先提出。如:《日本公害纠纷处理法》第26条规定：“有关公害危害，在发生有关损害赔偿的纠纷及其他民事纠纷时，当事人的一方或双方可以根据公害调整委员会规则的规定，向中央委员会或者根据政令规定向审查会，以书面的形式提出斡旋、调解或仲裁申请。”我国台湾地区的《台湾公害纠纷处理法》第14条规定：“公害纠纷之一造当事人，得以申请书向公害纠纷之原因或损害发生地之直辖市或县(市)调处委员会申请调处。”我国的《水污染防治法》等均做了类似规定。究其原因，是因为环境纠纷是平等主体之间的人身关系和财产关系纠纷，与其他民事关系纠纷相同，主体的平等性是其主要特点。

2.属于诉讼外解决机制的一种。所谓诉讼外解决机制，是指对纠纷进行诉讼外解决方法的总称。诉讼外解决机制蓬勃发展于20世纪60年代的美国，并迅速风靡多个国家。多元化经济、文化、思想的发展导致传统纠纷解决方式的不足，是构成诉讼外解决机制蓬勃发展的最主要原因。

3.环境行政机关以中立第三方身份参与纠纷的处理。环境纠纷行政解决是在第三方主持或参与下进行的，这里的第三方具有特定性，在范围上限定在法律规定的具有环境纠纷解决权的行政机关。其在解决方式上有两种基本形式:一种形式是在日常工作中附带性地解决环境纠纷；另一种形式是专门的解决环境纠纷。在方法上，前者多数采用调解、斡旋的方法，后者则采取斡旋、调解、仲裁和裁决等方法。本文在没有特别说明情况下专指后者，即环境行政机关专门解决环境纠纷的活动。

4.属于一种特殊的法律行为。关于环境纠纷行政解决机制法律行为的特殊性，学术界至今仍无定论。一种说法认为：“解决方式不同,关系到解决行为的本质属性。环境纠纷的行政解决包括行政调解和行政裁决,环境行政裁决是具体行政行为,该具体行政行为应接受司法审查,当事人不服的,可提起行政诉讼。”[2]另一种说法认为:“行政裁决是解决纠纷的行为，是一种准司法性质的行为。”[7]本文比较认同“准司法性”这一观点。至于环境纠纷行政调解和行政斡旋，因其不具备程序性和法律适用性特点，故不具有“准司法”行为性质，应当归为环境行政机构解决纠纷的特殊法律行为。

环境纠纷行政解决机制的上述特点，正是其在解决纠纷中居于独特优势之所在。

二、境外环境纠纷的行政解决机制

随着全球工业化、城市化的推进，环境纠纷日益增多。因环境纠纷具有不同于传统纠纷的间接性、复杂性、广泛性、缓慢性等特点，传统纠纷解决途径已无法适应环境纠纷的解决要求。为此，各国根据本国社会、政治、宗教、法律、文化传统、环境情况等因素，发展了一系列适合本国国情的诉讼外纠纷解决机制。在这一系列解决机制中，环境纠纷的行政解决机制取得了长足的发展，发展最好最完善的当属日本、韩国和我国台湾地区，其丰富的环境纠纷解决经验对我国环境纠纷治理具有十分重要的借鉴意义。

(一)日本环境纠纷行政解决机制的主要内容

自熊本县“水俣病”、三重县“哮喘病”之后，特别是栃木县足尾矿毒事件以后，日本开始注意到环境纠纷行政解决机制的优势，行政中介的和解式纠纷解决方法被反复运用，其符合了日本人传统的“和”的精神以及“讨厌裁判所”的观念。

早先的日本是按照民事诉讼程序解决环境纠纷的，受害人对污染造成因果关系的证明和致害程度的鉴定都十分困难，再加上高昂的诉讼费用，复杂的司法程序，使诉讼制度在解决环境纠纷方面效率十分低下。如熊本县“水俣病”受害者在诉讼的道路上走了17年才最终取得胜诉的判决，虽然问题得到了解决，但却进一步导致了污染的扩大，并给受害者造成额外的身心负担，产生了不良社会影响。为此，日本总结环境纠纷处理经验，采取在污染刚一出现就由环境行政主管机关迅速介入，运用其专业技术和政治优势，并结合社会福利政策，快捷准确的处理环境纠纷。在全国人民要求实施综合性公害对策措施的急切呼声下，于1967年制定了《公害对策基本法》，根据该法日本政府在1970年制定了《公害纠纷处理法》，其目的在于通过行政机关的指导，来寻找廉价高效的公害纠纷解决办法，进而弥补诉讼制度在解决环境纠纷时的不足。为了上述法律的有效执行，1972年日本政府又制定了《公害等调整委员会设置法》。从此，环境纠纷行政解决机制在日本落地生根，并日益完善。

《公害纠纷处理法》自1970年颁布后，多次进行修订。其立法宗旨是通过行政机关的指导及当事人之间的互谅互让以谋求对环境纠纷进行经济、便捷的正确处理。该法在中央设立公害调整委员会(简称中央委员会)，在都、道、府、县设立公害审查委员会(简称审查会)，两级机构在性质上被界定为具有独立性和中立性的双层环境纠纷管理体制。在二者关系上，中央委员会和审查会之间不是上下级隶属关系，中央委员会在地位上属于总务省的外设局，而审查会在地位上属于都道府县。

在管辖上，《公害纠纷处理法》规定：公害调整委员会负责管辖重大的公害纠纷，涉及两个以上都、道、府、县的地域广泛的公害纠纷，以及加害地与被害地在两个以上都、道、府、县的公害纠纷；公害审查委员会管辖本辖区的公害纠纷。

在公害纠纷的解决形式上，1970年的日本《公害纠纷处理法》规定了三种形式，即和解的斡旋、调解、仲裁，后来在1972年修改该法的时候，又增加了裁定的形式[8]。

(二)韩国环境纠纷行政解决机制的主要内容

1990年前韩国的环境纠纷主要靠诉讼途径解决，但自1990年后，由于行政解决制度的建立和逐步完善，以及行政解决制度所具有的费用低廉、节省时间、当事人权利平等、避免对抗等显著优点，致使韩国公众更愿意选择用行政手段来解决环境纠纷。1997年韩国又颁布了《环境纠纷解决法》，该法设定了环境纠纷解决委员会的前期调解、调解和仲裁三种行政处理方式。

1.前期调解。前期调解的目的在于给双方当事人提供一个表达自己观点的机会，而不在于解决纠纷。通过前期调解，来确定纠纷双方彼此认同的事实，如果纠纷双方不能及时自行解决纠纷，则委员会有权终止该程序。

2.调解。韩国的调解程序分为普通调解程序与特别调解程序。普通调解程序用于解决一般民事环境纠纷，委员会向双方当事人提出调解协议，并有权进行调查取证。调解委员会做出调解协议，需委员会过半数委员同意方能通过。调解失败，当事人可寻求诉讼救济。特别调解的权力在中央调解委员会。特别调解的范围包括：持续发生严重环境污染、调解协议久拖不决、为满足公众利益的需求(1)满足公众利益的需求是指死亡发生、置公众健康与危险之中及被怀疑的损失超过400万美元等情况。寻找解决办法等。特别调解对与解决影响严重、形势紧迫的环境纠纷，具有积极的现实意义。

3.仲裁。与我国仲裁程序相比，韩国环境纠纷行政解决机制中的仲裁制度具有如下特点。首先，在程序的启动上，当事人和委员会均可提出。其次，在仲裁庭的组成上以16万美元为分界点，低于16万美元的由3人组成仲裁庭，高于16万美元的则由5人组成。再次，进入仲裁阶段后，仲裁庭可以行使缺席仲裁、调查取证、开展环境损害评价专家咨询及证实或纠正请求数额等权力。最后，在仲裁决议的通过上，须经在场的仲裁员过半数签字方可通过；在仲裁协议效力认定上，如果双方当事人达成协议，那么该协议将被认定为纠纷解决的最终结果。如果一方当事人不予认可该仲裁协议，那么在收到仲裁协议的60天内应当提起民事诉讼，否则该仲裁协议将对其产生法律效力。在仲裁的方式上，证人在提交证据时须向仲裁委宣誓；仲裁庭的审理在不涉及商业秘密、个人隐私等情况下可以对公众公开进行。同时,仲裁程序与调解程序可以相互转换。

(三)我国台湾地区环境纠纷行政解决机制的主要内容

目前，台湾公害纠纷解决方式主要有向法院提起民事诉讼、依公害纠纷处理法规定的程序处理、请行政机关居间协调、向乡镇市调解委员会申请调解及依民法规定由当事人达成和解等，且相辅相成，构成完整的公害纠纷处理机制[9]。为对公害纠纷作出及时、有效的解决，我国台湾地区环保署引进了日本《公害纠纷处理法》的内容，并参照美国关于独立管制行政委员会的体制及法理，配合台湾岛内现有法律规定，于1992年制定了台湾《公害纠纷处理法》。此后，经过1998年、2000年、2002年三次修正，现已趋于完善。

《公害纠纷处理法》在地方设立调处委员会，在中央设立裁决委员会，并实行调处与裁决两级处理程序。

调处是指基于纠纷当事人一方或双方的申请，由调处委员会三分之一以上出席，对当事人进行适当劝导，达成协议；或请求有关机关协助调查证据、鉴定等，调查事实获得结论后，做成调处方案，在45天内劝导双方当事人同意，当事人在45天内没有作出不同意表示的，视为调处方案产生法律效力。从台湾《公害纠纷处理法》33条第1款(2)我国台湾地区《公害纠纷处理法》第33条第1款规定:调处事件经直辖市、县(市)调处委员会调处或再调处不成立者，其属于因公害纠纷所生之损害赔偿事件者，当事人得就同一事件申请裁决。规定看，裁决程序的适用范围仅限于损害赔偿纠纷，这是与日本《公害纠纷处理法》不相同之处。

调处和裁决方式的运用，使公害纠纷的处理能够借助于行政机关的力量和专业性，使环境行政机关参与到复杂的环境纠纷之中，为迅速有效地处理环境纠纷，保证当事人的合法权益，增进社会和谐起到了关键的作用。

台湾环境纠纷行政解决机制的主要特色：一是程序简便、灵活；二是调处委员会职权的扩大；三是以公开为原则，不公开为例外；四是调处书与裁决书的确定力；五是借鉴了民事诉讼法关于管辖、回避、申请要件、当事人适格方面的有关规定(3)参见我国台湾地区《公害纠纷处理法》第14～20条规定。；六是鉴定制度与赔偿、补偿责任的认定密切配合。

纵观日本、韩国和我国台湾地区完善的环境纠纷行政解决机制，可以发现公害纠纷的行政解决是一种行之有效的制度，既能够充分发挥行政机关的专业、技术优势，迅速简捷地解决纠纷、化解社会矛盾，又可减轻法院负担，与诉讼制度相辅相成，使民众以自由选择的方式充分保证自己合法权益不受侵犯。

三、我国环境纠纷行政解决机制的现状与不足

(一)我国环境纠纷行政解决机制的现状

近年来，我国多地成立了专门的环境纠纷行政调解机构，调解成功率高达80%， 深受社会公众喜爱[10]。但随着2015年新修订的环境保护法对原环境保护法第41条第2款的废止，目前国内仅有《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》以及《环境噪声污染防治法》规定了环境纠纷行政调解内容。

上述法规在环境纠纷解决方式上，只有调解方式。环保行政机关只能被动应当事人请求，对环境纠纷进行调查、调解，并促成双方达成协议。其现实中存在如下特点。首先，行政调解权是依法产生的。其次，环境纠纷行政解决的范围，被限定在平等民事主体之间的环境污染损害赔偿纠纷方面，包括责任和金额两方面内容。最后，从调解协议方面看，不具有强制执行力，一旦反悔，调解协议自动失效。

因上述特点的存在，导致我国环境纠纷的行政解决没有权威可言，环保行政机关调解不成，只能告诉当事人起诉了事。

(二)我国环境纠纷行政解决机制的不足

1．没有专门的环境纠纷处理法。我国关于环境纠纷行政处理的法律规定，散见于《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》以及《环境噪声污染防治法》法律规定之中，没有专门的立法进行规定，并有逐步萎缩之趋势。而与我国一水之隔的日本、韩国和我国台湾地区则分别于1972年、1997年、1992年制定并通过了自己的公害纠纷处理法。

2.行政处理方式单一，不利于纠纷的及时解决。在环境纠纷行政处理方式上，2015年修订前的环境法第41条第2款规定得比较模糊，通常理解为环保行政机关具有调解和行政裁决的权力。自1992年全国人大法工委公布“调解”性质的批复后，我国在环境纠纷行政处理方式上趋于明朗化，基本上以调解作为主要解决手段，而且从对环保部门的工作实践考察,其最常用的方式还是行政调解。

3.行政处理不具有强制执行力。例如我国现行的《大气污染防治法》等法规在环境纠纷行政处理结果上，均没有申请人民法院强制执行或依法实施行政强制执行的法律强制力。

4.缺乏专门、独立和中立的环境纠纷处理机构及环境专业执法人员。在日本、韩国和我国台湾地区均设有专门的环境纠纷处理机构，并与环境保护机关相分离。与上述国家和地区不同，我国《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》以及《环境噪声污染防治法》规定的环境纠纷行政处理机构均是上述行政机关本身。其好处是，精简了机构、提高了效率。但因存在上下级隶属关系等原因,降低了纠纷处理机构所应有的独立性、中立性特点,带有行政权力痕迹，影响了处理纠纷的公正性和权威性。同时，全国有专业环保背景的执法人员比例很低，北京市最高，约为30%，其他三个直辖市达到了25%以上，其他地方均不足25%[11]。

四、我国环境纠纷行政解决机制的构建

日本、韩国和我国台湾地区，在法律制度上均继受于西方国家，在文化上，儒家文化影响根深蒂固，具有若干相同之处。在经济发展方面，日本、韩国与我国台湾地区的经济改革均比我国大陆起步要早。在完善我国环境纠纷行政解决机制方面，作者认为可以在借鉴上述国家和地区成熟经验的基础上通过如下途径解决。

(一)制定专门的环境纠纷行政处理法规

为实现依法治国、有法可依的伟大目标及环境纠纷的快速、有效解决，有必要对现有的环境纠纷行政处理法规、政策文件进行一次彻底的清理。结合我国现实，借鉴域外经验，严格按我国立法法的规定，制定专门的《环境纠纷处理法》。内容包括受案范围、管辖原则、处理机构、处理基本原则、处理方式及程序、处理结果及效力、法律责任、风险赔偿基金和责任保险等内容。

(二)建立专门的环境纠纷行政处理机构

“徒法不足以自行”，制定了好的法律，更要有好的执法机构。从纠纷处理机构应具有中立性的特点以及总结日本、韩国、我国台湾地区环境纠纷解决经验，结合我国政治、经济、传统文化以及现有法律制度等现实国情，我国在环境纠纷行政解决机制的构建上应有自己独立的纠纷解决机构。建立具有中立性和独立性的纠纷解决机构，在一定程度上可以保证纠纷处理的公正性和权威性。

设立国家、省、地方三级 “环境纠纷处理委员会”，并按照属地管辖原则处理本辖区内的环境纠纷，对于跨行政区的环境纠纷可由该行政区的上一级环境纠纷处理委员会来处理。在人员组成上，应当由具有环保、法律、医学专业任职资格，环保公益团体、科学界专业人士以及辖区企业、群众代表等组成。在委员会主任选择上,司法资格证书和环保专业毕业应是必备条件。为保证委员会在处理纠纷时的独立性，该委员会应从地方环保部门中分离出来，在人事、财务上直属中央，不再依附于地方政府。

(三)明确我国环境纠纷行政处理的解决方式

1.行政调解。行政调解不仅在日本，而且在韩国和我国台湾地区，环境纠纷的解决基本上都是以调解方式结案。究其原因，主要在于环境纠纷原因的复杂性，诉讼费用高昂、迁延时日，以及东亚各国人民深受儒家传统思想影响，追求和谐，“厌诉”心态使然。因此调解应当成为我国《环境纠纷处理法》的首选方案，应当对调解进行详细的规定。

2.行政裁决。在日本、韩国和我国台湾地区，以裁决方式解决环境纠纷的数量排在第二位。在国内环境公益诉讼制度日益完善的今天，环保法庭的受案数量远低于其设计的目标量[12]，尽管其原因是多方面的，但传统上行政机关在人们内心深处的权威地位也是其不可否认的原因之一。因此在立法上应当确立先裁后审的程序规定，无论双方当事人是否同意，都不影响环境纠纷行政裁决的进行和法律效力。

针对我国环境纠纷行政调解缺乏法律强制力的情况，笔者认为可以借鉴我国台湾地区的立法经验,赋予环境行政调解和裁决的强制执行力，并加强对调解协议和裁决的司法审查。审查时，可以采取有重点、有目的的审查办法，并制定相应的审查标准和审查原则。在标准的制定上，可以对环境纠纷采取一分为二的办法：影响较小的由当事人申请来进行；影响较大的则采取当事人申请和法院依职权自由主动介入的办法。如果法院认为存在不合法之处，可责令环境纠纷处理委员会重新调解；如果协议被法院审核通过，则该调解协议的合法性就被法院确认下来。之后，当事人反悔，不履行义务，就应承担违约责任，另一方可以违约为由提起诉讼。法院只需审查调解协议的合法性，而不必理会环境纠纷的其他内容。如果认定调解协议合法，则可判决违约方按调解协议履行义务，如认定调解协议有不合法之处，则需作出相应判决。

在环境纠纷行政裁决方面，应重新对其定位，与行政调解形成完整协调的纠纷处理机制。当环境纠纷当事人向环境纠纷处理委员会提出申请后，委员会应首先对纠纷进行调解处理，如果处理不成，则应当进入裁决程序。在裁决程序中，纠纷处理委员会有调查取证、对当事人询问和质证、现场勘验、评估鉴定以及责令当事人对有关事实进行举证的权力。在事实清楚、证据确实充分的基础上，纠纷处理委员会可以对纠纷原因、侵权责任、赔偿数额方面作出裁决处理。如果当事人对该裁决不服，则可以选择向上一级委员会申请复议和向有管辖权的法院提起环境纠纷民事诉讼。委员会处理阶段搜集的证据，在法院处理阶段经法院依法审查后，仍然具有证明事实的法律效力。

(四)妥善处理好环境纠纷行政解决机制与诉讼的关系

在两者关系的处理上，协调好环境纠纷行政、诉讼解决机制，避免重复救济、节约国家公共资源，以维护国家公信力。

首先，要坚持《环境纠纷处理法》准用民事诉讼法中的回避制度、管辖制度、财产保全制度、调查鉴定制度、公开原则、证据规则、举证责任和共同诉讼等规定，以便二者更好的衔接。其次，在处理顺序上，应当坚持先行政裁决后诉讼的原则，环境纠纷处理委员会受理后，在法定期间内没有作出处理结果的，当事人向法院申请立案审理的不予受理。最后，充分发挥环境司法在生态文明建设中的保障和监督作用，结合我国当前环境公益诉讼状况，扩大环境公益诉讼的受理对象和受案范围，对诉讼主体资格予以适当放宽，对重大环境污染、受害者众多、 环境污染破坏人身健康、经济损失严重、影响极其恶劣等情形的纠纷，具备诉讼主体资格的单位和个人可以直接向人民法院提起环境公益诉讼。