黄 捷

广西民族大学，广西 南宁 530006

广西壮族自治区实行民族区域自治制度是全面贯彻实施党和国家方针政策的价值体现。但自治区自治条例迟迟未能出台，无疑是民族自治地方立法体制的缺失。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)赋予自治区自治条例立法自治权，立法自治权“集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方贯彻落实民族区域自治法，行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程”。[1]制定自治区自治条例不仅是自治权在民族自治地方立法实践中的具体体现，更是贯彻落实我国各项民族政策的基点。虽然《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)在其颁布实施的30多年里取得了巨大成绩，但是广西、西藏、宁夏、内蒙、新疆五大民族自治区至今尚未出台自治区自治条例。这在一定程度上反映了民族区域自治法治建设进程中所面临的困境。本文拟针对广西壮族自治区自治条例立法的发展历程展开探讨，以请教于大家。

一、广西壮族自治区自治条例的立法依据

理论依据。保障广西区内少数民族的各项基本权益并促进自治权的充分行使，最终在党的领导下实现各民族共同稳步发展，是民族区域自治制度实践价值的主要体现。在自治区自治条例立法实践活动过程中，全面贯彻落实民族区域自治制度，是行使自治机关立法自治权的核心所在。随着社会主义法治事业在民族地区的发展，全面贯彻落实民族区域自治政策和法律制度是我国根据“大杂居、小聚居、交错杂居”的民族分布情况做出的选择。其实质是让少数民族群众在自主管理本民族事务的前提下，在充分发挥少数民族地区优势的同时，充分发挥民族自治地方的主观能动性，实现各民族共同稳步发展的目标。因此，坚持民族政策，行使民族区域自治立法自治权，是现阶段保障各少数民族实现民族权益的价值所在。“立法自治权是民族自治地方的自治机关依照宪法和法律的规定，按照社会主义的法制原则，根据本自治区域的实际情况，制定民族区域自治地方性法规的一种立法权利”。[2]立法自治权是民族自治权的核心与灵魂，广西壮族自治区立法权的实现主要通过以下几种方式进行：(1)制定自治条例和单行条例。自治条例在民族自治地方的立法体制中就如同“小宪法”，它是民族自治地方行使立法自治权的主要表现形式。(2)变通立法。根据相关法律的授权，民族自治地方立法机关可在不违背上位法立法原则的前提下做出“变通规定”，即对不适应本地实际的法律法规，有权依据法定程序予以变通。(3)补充立法。民族自治地方立法机关有权根据本地区的特点，依据相关法律的规定做出“补充规定”，以确保立法自治权的作用在民族自治地方乃至整个民族地区得到充分实施。

实践依据。广西作为“一带一路”倡议的重要支点，是海上丝绸之路与丝绸之路经济带的有机衔接门户，是对接东盟“一带”的人文交流中心；作为西部大开发的重要地区，是国家民族政策得到贯彻落实的平台；作为中国——东盟合作发展的窗口省份，是东盟国家间发展交流的国际大通道。在新时代的发展背景下，制定广西壮族自治区自治条例，是推动民族自治立法的重要契机，也是实现民族地区自治权的重要保障。

政策依据。党的十九大报告中提出：“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论”。构建独具中国特色的自治区自治条例立法体系，是行使自治机关立法自治权的核心所在，也是民族区域自治制度实践价值的主要体现。中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中提出：“加快重点领域立法，坚持立改废释并举，完善社会主义市场经济和社会治理法律制度，加快形成完备的法律规范体系”。推进自治区自治条例立法，弥补民族法律体系的空白，是新时期处理好民族事务的重要保障。

法律依据。2001年修订后的《民族区域自治法》第19-20条对民族自治地方立法自治权行使的范围、程序做了相关规定。2004年修订后的《宪法》第112条、第115-122条也做了类似规定。2015年修订后的《中华人民共和国立法法》在国家根本大法—《宪法》的基础上，对自治条例的相关内容作出了更全面的具体规定，譬如，第2条、第72条、第75条、第77-第79条、第90条、第92-第93条、第96-第100条亦是如此。

二、广西壮族自治区自治条例的立法历程

广西壮族自治区自治条例立法工作起步于1957年。广西通过人民代表大会成立了广西壮族自治区起草自治条例筹备委员会，法制处为当时特设的一个部门，负责《广西壮族自治区自治条例(草案)》(以下简称《草案》)的草拟工作。为此，全国人大民族委员会派出专员对草拟工作进行具体的指导。经过数月调研和讨论，法制处综合多方面的立法建议，经过7次上上下下的磋商，最终草拟出《草案》送审稿。但是令人心寒的是1957年底反右斗争扩大化，不断激化政治矛盾，批判“地方民族主义”的运动在全区范围内展开，广西自治区自治条例立法工作遭到严重的干扰。1958年广西壮族自治区第一届人大第一次会议顶住压力通过《草案》送审稿，然而在反右斗争扩大化的背景下，审议批准程序被迫中断，致使《草案》出台遭受重创。虽然《草案》死于胎腹，但为日后的立法工作提供了宝贵的历史经验。

广西壮族自治区自治条例起草工作重新启动。党的十一届三中全会抛弃“以阶级斗争为纲”的口号，随着思想路线“拨乱反正”工作的展开，广西区人大常委会又于1980年着手重组工作组并启动修改草案的相关工作。1984年5月《民族区域自治法》颁布实施，宣告了民族法治建设进入了新阶段，这对广西壮族自治区自治条例的制定起到巨大的推动作用。同年相关立法工作小组经过深入基层走访调研，广泛征求意见，《草案》第13稿终于在1987年3月形成定稿，并上报相关部门征求意见。但有关部门认为《草案》第13稿未能系统地贯彻落实《宪法》关于民族自治的有关精神，且未能深刻突出反映广西的特点；广西对《民族区域自治法》的认识与国务院有关部委的要求存在较大差距。因此，《草案》第13稿被有关部委否决。

广西壮族自治区推出自治条例《草案》第18稿。中共广西壮族自治区委员会、自治区人大常委会、自治区人民政府在全国人大民委工作小组的指导下，根据党的十三大会议精神再次成立相关立法修改工作小组，对《草案》第13稿进行较大幅度的修改。修改工作组的相关人员针对《草案》中自治机关的构成、自治区财政体制问题、自治机关经济建设等问题，专程赴京向国家民委汇报。在全国人大民族委员会工作小组的大力帮助下，《草案》第18稿最终于1989年3月修改完成并上报有关部门征求意见。不少部门对《草案》第18稿仍然持否定态度，尤其针对涉及部门经济权益的条文表明了明确反对的意见。如针对需要请求中央在政策上给予优惠和照顾，减免税收等关键性的问题，部分部委则以“不能给予某一自治区特殊照顾，必须严格执行统一政策”，“减免权集中在部门”来答复。《草案》第18稿毕竟是在计划经济的指导思想下开展的，当时我国正处于经济体制转型时期而新的经济体制还在探索中，国家的相关政策与民族自治地方的要求有一定差距，自治区自治条例的修改需适应新的经济体制要求，因而《草案》第18稿的修改工作因体制的需求而被迫暂停下来。

广西壮族自治区自治条例《草案》第19稿仍未能获得通过。中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”的决定，为《草案》第19稿的起草工作提供了新的契机，成为自治区自治条例制定和修改的新方向。有关部门成立立法起草工作领导小组，针对起草工作存在的实质性问题开展研究，经过多次反复论证和深入调查研究，又于1993年底修改完成《草案》第19稿，但由于各方面的原因，第19稿在自治区几经周折，最终未能上报中央。

三、广西壮族自治区自治条例立法的新环境

西部大开发战略的继续推行为广西的立法环境提供了新的政策平台。广西地处我国西部，由于受历史文化、自然环境和地理区位等因素的影响，总体发展水平相对较低，而作为西部大开发战略中的省份之一，其发展的好坏直接关系到我国全局发展的战略部署。自2003年起，我国开始实施西部大开发战略，国家加大对西部地区的投资建设，广西已经发生了翻天覆地的变化。2016年是十三五规划的开局之年，2016年12月中央政府又做出继续推行西部大开发的战略部署，广西壮族自治区立法机关应当以西部大开发为契机，推动民族自治立法，以保障民族地区自治权的完全实现。把国家对广西的优惠政策、扶持政策及对民族地区的特殊政策纳入到广西壮族自治区自治条例中，以立法形式明确相关的权利义务，以法治建设的方式保障广西自治机关自治权的落实。

中国—东盟自由贸易区的成立为广西的立法环境提供了新的契机。中国于1996年成为东盟的全面对话伙伴，中国—东盟自由贸易区于2010年1月正式全面启动。中国—东盟自由贸易区是世界上最大的由发展中国家组建成的自由贸易区。广西南宁是中国唯一与东盟国家既有陆地接壤又有海上通道的首府城市。自2004年起，广西南宁成为“中国—东盟博览会”的永久性会址，广西由此成为中国—东盟合作发展的窗口省份。在“2015年11月召开的第十八次中国—东盟(10+1)领导人会议上，通过了《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言行动计划(2016—2020)》，明确了今后五年双方重点合作内容。中国与东盟国家发展各具优势，可以取长补短。中国-东盟自贸区的建成又为10+1整体发展提供了新的助力，展现了发展中国家互利互惠、合作共赢的良好模式”。[3]中国与东盟国家建立对话关系(1991年—2016年)以来的25年，中国已成为东盟最大的贸易伙伴。

“25年来，双方贸易额从80亿美元增长到4722亿美元，增长近60倍。双方相互投资快速均衡发展，累计双向投资超过1600亿美元。”[4]此外，中国企业在东盟国家投资设厂，推广合作项目，积极引进外资，奠定了中国—东盟双向发展的经济基础，为双方的交流合作翻开了中国—东盟互利互助的新篇章。中国—东盟自由贸易区对广西的发展产生重大影响，广西壮族自治区立法机关应加快自治区自治条例立法工作的步伐，以立法促开发，稳步推进中国—东盟自由贸易区的建设，这也是对广西法治建设的根本要求。

《民族区域自治法》的修改为广西壮族自治区自治条例的出台提供了新的立法基础。《民族区域自治法》于1984年5月颁布实施，它对经济建设、文化建设、改革发展等方面发挥了决定性的保障作用，也为民族区域自治制度的发展提供了健全的立法保障。但随着现阶段各项政策的快速发展，《民族区域自治法》已不能适应经济体制的转型及社会主义现代化建设事业发展的需要。为顺应市场经济的发展要求，《关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》于2001年通过，标志着我国民族法治建设登上了一个新的台阶，也为民族自治地方立法活动提供了更高的发展平台。此次修改以少数民族地区经济发展及社会建设的迫切需要为出发点，以上级国家机关大力帮助和民族自治地方自力更生为主线，整个法律体系由原来的67条增加到74条，具体地对以下几个方面作了统筹性修改：关于保障自治机关行使变通权的规定、关于配备少数民族工作人员的规定、关于经济结构和经济体制的规定、关于财政转移支付的规定等。为完善相关配套立法，保障民族自治地方法律体系快速发展，国务院常务会议于2005年还通过了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，这无疑有益于推动广西壮族自治区自治条例出台的立法进程。