崔硼

摘 要：终身教育是建设教育强国和人力资源强国的必由之路，是实现经济社会可持续、全面发展的根本保障。20世纪60年代中期以来，终身教育理念在国际社会、特别是发达国家与新兴工业化国家、地区方兴未艾。其中，日本终身教育法治化模式较为成熟：构建终身教育框架，构筑法律保障体系;关注弱势群体，不让一个人掉队;明确责任主体，推进政府职责法定化;适应时代发展变革，不断完善终身教育法律法规。日本终身教育法治化给我国的启示是：加强终身教育立法，建立健全法律体系;关注弱势群体，保障国民“学习权”;建立健全保障机制，提供物质和经费支持。

关键词：日本;终身教育;法治化

一、引言

终身教育是建设教育强国和人力资源强国的必由之路，是实现经济社会可持续、全面发展的根本保障。“终身教育”作为一种现代教育理念，在国际社会广为传播。在英、美、德称作“终身教育”，在法、俄被叫做“连续教育”，到了日、韩则译成“生涯教育”和“平生教育”，联合国教科文组织还曾称其为“终身一体化教育”。在我国，目前还以“终身教育”为通用提法。从全球范围来看，与终身教育理念的广泛普及相比，终身教育法治化进程还略显滞后。20世纪80年代中期之前，只有少数国家制定了终身教育发展规划，但没有国家确立终身教育法律地位，以推进终身教育规范有序发展。20世纪80年代，随着后工业化社会的来临，终身教育成为经济社会发展的辅助工具。发达国家、新兴工业化国家逐渐将终身教育纳入法治化轨道，努力试图确立终身教育的法律地位。目前，在亚洲，专门的终身教育立法，以日本为最早、且已形成系统。在终身教育法治化方面，日本走在世界前列，是亚洲第一个颁布终身教育法的国家，形成了较为成熟的终身教育法治化模式。

二、日本终身教育法治化的沿革

从20世纪60年代中期开始，日本逐步走上探索终身教育法治化的道路。日本以《终身教育振兴法》为基础，陆续颁布一系列终身教育法律法规，形成了较为完整的终身教育法律法规体系，为日本终身教育发展提供了法律保障。日本终身教育法治化进程，大致可分为三个阶段。

（一）准备阶段（1965-1980年）：传播终身教育理念，营造终身学习氛围

20世纪60年代中期，终身教育思想在国际上兴起。同时，日本迅速掀起终身教育思潮。1965年，联合国教科文组织召开第三次国际成人教育大会，法国成人教育家保罗·朗格朗首次提出终身教育理论，引起强烈反响。日本政府派遣文部省官员波多野完治教授出席会议。回国后，波多野教授将保罗·朗格朗的论著翻译成日文，使日本各界及时了解到了终身教育理念。1966年，日本国立教育研究中心举行研讨会，重点讨论终身教育问题。1967年，日本颁布《社会教育新动向》白皮书。同年，日本出版第三次国际成人教育大会“提案书”，广泛传播以“贯穿于人的一生的学习”为宗旨的终身教育理念。

在20世纪60年代后半期，日本政府开始关注终身教育。1969年，劳动省依据终身教育理念，全面修订《职业培训法》，旨在确立终身职业培训体系。1971年，中央教育审议会和社会教育审议会分别发表《关于今后学校教育的综合扩弃整备的基本政策》《关于适应社会结构急剧变化的社会教育的应有状态》。在这两份报告中，終身教育成为政策立案观点。在报告中，中央教育审议会提出进行日本第三次教育改革，旨在加快终身教育发展。社会教育审议会提出了实行终身教育的必要性，并强调要将家庭教育、学校教育、社会教育进行有机结合。另外，日本产业界对终身教育做出积极反应。1972年，经济审议会教育文化专门委员会发表《信息化社会中的终身教育》。1972年，日本经济调查协议会提出《新产业社会中的人的培养》。产业界将终身教育作为经济社会规划、劳动力政策之一，按职业生涯的不同阶段制定职业培训计划。

在此阶段，日本主要吸收终身教育理论，尚未形成自身独特的终身教育理念，尚未进入法律政策实体阶段，终身教育构想滞留于理念层次。同时，社会各界开始关注终身教育思潮，为终身教育从理论走向法制化实践奠定思想基础。

（二）开启阶段（1981-1989年）：探索建立终身学习法制框架，推进终身教育法治化进程

20世纪80年代中期以来，日本政府提出加强终身教育建设，着重发展国民终身教育，努力建成“终身学习型”社会。1981年，中央教育审议会全面阐述《关于终身教育的报告》，包括终身教育意义、日本终身教育现状、日本终身教育建设构想和人生不同阶段的教育等。1982年，日本内阁总理大臣中曾根康弘着手教育改革，次年发表《进行教育改革的“七点设想”》，第一点主要建构终身教育体制机制。1984年，日本成立临时教育审议会。临时教育审议会以日本建成“富有创造性、充满活力的国家”为目标，提出教育改革的基本思想、主要课题和具体建议。其中最重要议题是将“整个教育制度转变为综合性终身学习制度”，建设“终身学习型社会”。以此议题为着力点，日本开始在全国范围内进行调研。1985年6月、1986年4月、1987年4月和8月，临时教育审议会先后提交四份咨询报告，在发展终身学习结构方面，则有四项建议：一是根据各人因素评估各人成就;二是加强家庭、学校及社区三方面的功能及合作;三是提倡终身学习运动;四是发展终身学习基础建设。这些报告成为日本制定终身教育政策法规的重要依据。

20世纪80年代中后期，为应对国际化、信息化、老龄化挑战，日本提出“建设终身学习社会”的口号，将构建终身学习社会纳入国家面向21世纪综合战略，试图通过建立终身学习体系，为日本国民提供新知识、新技能，创造良好社会环境，以期全面提高国民素质。1987年10月，日本颁布《关于当前教育改革的具体方略——教育改革推行大纲》，成为落实终身教育制度性措施和规范化依据。

（三）完善阶段（1990年至今）：进一步终身教育法治体系，全面建设“终身学习型”社会

1990年6月29日，日本颁布《关于整备振兴终身学习措施的推进体制的法律》，又称《终身学习振兴法》。该法共分12条，第一条就提出了制定该法的目的：鉴于国民普遍追求终身学习机会的状况，为促进都道府县终身学习事业发展，推进体制和其他事项的完善，向终身学习需求者提供必要的学习环境与学习机会，特定地区要采取有助于终身学习的综合措施。同时，通过设置调查审议会等措施，以求完善终身学习措施的推进体制机制，进而为振兴终身学习做出贡献。《终身学习振兴法》还规定了中央及地方政府在终身教育体系完善、终身学习规划的修订实施等方面的义务和措施等。同时，日本内阁制定了配合该法律实施的行政命令，文部省制定了地方振兴终身学习事业体制的基本标准，以期形成完善终身教育法规体系。1991年4月，中央教育审议会提出一份《面对一个新纪元的教育体系改革》咨议报告书，强调学校在终身学习体系中的角色，并将学校认定为终身学习机构的一种类型。1996年，文部省发表《终身学习社会的优先与展望——多样性与精致化的增加白皮书》，提出日本进入21世纪时，必须创造一种丰富的、动态的社会环境，这需要以终身学习型社会为基础。在这样的终身学习型社会中，国民可自由地在任何时间内选择学习机会。学习方式不仅包括学校和社会教育，还涵盖运动、活动、嗜好、娱乐及志愿活动等方式。

2002年，日本修订《终身学习振兴法》，命名为《终身学习完善法》。《终身学习完善法》只修改了部分措施、制度方面细节，实质内容并无改动。由于该法抽象性条款较多，可操作性较弱，事实上是“软法”。

三、日本终身教育法治化的特征分析

（一）构建终身教育框架，构筑法律保障体系

日本教育法律形成有效衔接与链条。《教育基本法》《学校教育法》《社会教育法》都涉及终身教育内容，将终身教育上升到法律层面，推动终身教育体系的构建。

社会教育是终身教育的有机组成部分，社会教育在终身教育中发挥着重要作用。1949年，日本颁布《社会教育法》，与时俱进修订20多次，其成为日本终身教育发展的基础。图书馆是落实终身教育的关键性场所。依据《社会教育法》，1950年4月30日，日本颁布《图书馆法》，规定图书馆设置和运营事项，为发展终身教育做出贡献。1951年12月1日，日本颁布《博物馆法》，明确规定将博物馆与终身教育紧密结合，赋予博物馆终身教育功能。1953年，日本颁布《青年学级振兴法》。1961年6月，日本颁布《体育运动振兴法》。《社会教育法》《图书馆法》《博物馆法》《青年学级振兴法》和《体育运动振兴法》等法律，均有效推动了终身教育发展，为颁布《终身学习振兴法》奠定基础。

职业教育作为现代成人教育的组成部分，助推日本终身教育发展。1951年6月11日，日本颁布《产业教育振兴法》，明确规定日本职业教育的基本理念和原则。1958年5月，日本颁布《职业培训法》，旨在振兴学校外的社会职业培训，建立完善战后职业培训体制。随着经济发展与产业结构变化，1969年10月，日本修订《职业培训法》，明确提出终身培训的基本理念。

（二）关注弱势群体，不让一个人掉队

日本关注弱势群体的教育权利。为满足幼儿、妇女、老年人及残疾人的学习需求，保障弱势群体及时有效地利用学习设施、获得学习机会，专门制定相关法律法规，以维护弱势群体教育权利。1946年，日本建立公民馆，公民馆成为日本社会教育的主要设施。《社会教育法》明确规定设置公民馆目的，为公民馆开展社会教育提供法律依据。

在保障弱势群体教育权利方面，日本公民馆发挥着显著作用。20世纪50年代，日本设立“妇女学级”，并逐步增加“妇女学级”数量，有效地组织妇女学习，满足女性学习需求，保障女性受教育权利。公民馆开设“残疾人青年学级”，为残疾人提供学习机会及场所。同时，日本为残疾人创造更多与正常人沟通交流的机会，并关注残疾人心理健康。随着日本老龄化社会程度日渐加深，开发老年人智力资源、满足高龄者继续学习需求成为不可忽视问题，老年人学习成为日本建设终身学习体系的重要一环。1963年，日本颁布《老年人福祉法》，明確规定老年人享有教育权利。

（三）明确责任主体，推进政府职责法定化

构建终身学习体系不是自发、自然形成的过程，需要相关法律法规的辅助，全方位综合协调各方要素。政府是各方要素中的关键，是日本全面推进构建终身教育体系，建设终身学习型社会的责任主体。《终身学习振兴法》第二条规定，国家及地方公共团体实施振兴终身学习措施时，既应注意尊重国民学习意愿，也应配合职业能力的开发与提高，制定有益于终身学习的政策，努力高效地落实各项措施。第三条之二规定，都道府县教育委员会在开展前项规定的事业时，应尽力加强与社会教育有关团体，及其他地区中从事促进终身学习事业的机关和团体的联系合作。《终身学习振兴法》中明确了政府在发展终身教育过程中的职责和作用，保证了国民获得多样学习机会，促进了全国及地方终身学习运动的兴起，为终身学习体系的进一步完善，学习型社会的建设提供了坚实的法律保障。

在学习型社会建设过程中，财政为终身学习体系构建提供了物质和资金支持，是发展终身教育的坚实基础和根本保障。日本在学校教育、社会教育领域都有可观的财政资金的支持和介入。在这里，值得一提的是产业教育。产业教育作为终身教育的重要组成部分，承担着为日本产业经济发展输送人材的关键任务。为确保产业教育的健康发展，《产业教育振兴法案》明确规定了公立学校和私立学校的财政援助问题，设立“财政援助”，成立中央产业教育审议会，为制订产业教育设施设备基准和教育综合保障计划提供服务。财政资金的法定化介入，不仅为产业教育提供了强有力经费保障，而且为终身教育体系的健康发展注入了持续动力。

（四）适应时代发展变革，不断完善终身教育法律法规

日本终身学习立法立足点是构建学习型社会，完善终身学习体系。日本终身学习立法具有与时俱进特质。日本对《教育基本法》不断地进行修订与完善，最终确立终身教育的统领地位，明确终身教育与社会教育的关系。

1947年3月31日，日本颁布《教育基本法》，明确规定国家及地方公共团体须对家庭教育和在劳动场所及其他社会中进行的教育给予奖励。同时，明确规定社会教育包括家庭教育、劳动场所教育及其他教育活动。从法律上，将家庭教育与学校教育放在同等地位。在终身教育理念下，终身教育包括学校教育、社会教育和家庭教育，明确规定社会教育和家庭教育的关系。终身教育理念传入后，日本逐步修订《教育基本法》。2006年12月22日，日本颁布修订的《教育基本法》，明确规定终身学习社会中家庭、学校以及社会各方面的相互作用，设置“终身学习理念”条款。至此，终身教育的统领地位及其与社会教育、家庭教育与学校教育的上下位关系得以明确。

四、日本终身教育法治化模式对我国的启示

党的十九大提出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。李克强总理在2018年政府工作报告中强调：“我国拥有世界上规模最大的人力人才资源，这是创新发展的最大‘富矿。”日本在建设人力资源强国的进程中，推进终身教育法治化的做法和经验为我国开发这座“富矿”提供了良好的借鉴。当前，我国正处于全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的关键阶段，必须以法治思维和法治方式为引领，推进“终身学习型”社会建设，为建设创新型国家服务，为全面建成小康社会提供人才保证和智力支撑。

（一）加强终身教育立法，建立健全法律体系

日本终身学习立法具有全方位、多层次、协同性的特点。《教育基本法》《学校教育法》《社会教育法》及《职业训练法》等包含终身教育内容，《终身学习振兴法》则是终身教育的专门法，日本将终身教育作为国策。目前，我国已经颁布《教育法》《高等教育法》《职业教育法》和《民办教育促进法》等一系列教育法律法规，但终身教育仍未专门立法。《教育法》《劳动法》及《职业教育法》等法律中均涉及终身学习条款，比较分散且未形成系统，未明晰定义终身教育内涵。构建终身教育法律体系，有效协同基础教育、成人教育、职业教育与终身教育紧密相关的法律法规。同时，构建灵活开放的终身教育体系，完善终身教育体制机制，如终身教育基础设施建设、终身教育拨款制度、补助金制度、弱势群体学习权利、老年人继续学习权益、灵活多样的学习制度、终身教育的學分积累与转换制度等。建立健全教育法律法规体系，构建全方位、多层次、协同化的终身学习法律体系，为我国终身教育全面发展提供坚实法律保障。

（二）关注弱势群体，保障国民“学习权”

保障弱势群体获得学习和培训机会，满足弱势群体终身学习需求，是实现教育公平的必要措施，也是终身学习的必然要求。日本政府设置公民馆，公民馆设置“妇女学级”及“残疾人青年学级”，为妇女及残疾人提供学习机会和学习场地。针对日本老龄化现状，日本颁布《老年人福祉法》，明确老年人的教育权益，明确规定老年教育专项教育补贴，对老年教育进行财政支持。日本相关政策法规确保弱势群体教育权利，践行人人学习的终身学习理念。在践行终身教育理念、制定终身学习法律法规时，我国应明晰相关主体法律责任，切实保障弱势群体继续学习权益。全社会要关心支持弱势群体教育，因地制宜发展终身教育，健全特殊终身教育保障机制。搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。

（三）建立健全保障机制，提供物质和经费支持

财政投入是终身教育事业发展的物质基础，是公共财政的重要职能。日本政府通过增加终身学习的资金投入，特设“地方终身学习振兴费补助金”款项及税收优惠政策等措施，推进日本学习型社会建设进程，保障终身教育发展。在构建终身教育体系过程中，我国应完善终身教育法律法规体系，明确经费来源与投入;健全以财政投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，确保终身教育经费稳定且有序增长，为终身教育奠定坚实的物质基础，为建设终身学习型社会提供必要物质和经费支持。

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