齐立云 刘畅

摘 要：邮政普遍服务是国家为了满足人民基本生存需要、促进机会均等的一种制度安排。对于落后地区和弱势群体意义尤其重大。但新时代，信函、印刷品邮寄、普遍服务包裹邮寄和电子汇兑业务在人民生活中的使用率越来越低，无形中邮政普遍服务的重要性在降低，必须寻找新的破局。分析了邮政普遍服务的发展环境，更新了邮政普遍服务新时代的功能，确定普遍服务发展模式以提升邮政普遍服务的政策效果。

关键词：邮政;普遍服务;末端配送;智能包裹柜

中图分类号：F25 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.36.015

0 引言

邮政普遍服务指邮政企业在本国领土上以所有用户可以接受的价格持续提供达到规定质量的基本邮政服务。从普遍服务的定义看，邮政普遍服务具有广覆盖、低资费、同标准、均等性等特点，同时隐含着满足最广大人民群众基本用邮需求的意思。在我国普遍服务的内容由《邮政法》固定了下来，包括：信件、单件重量5千克及以内的印刷品、单件重量10千克及以内包裹的平常邮件寄递、给据邮件寄递，和邮政汇兑业务。但随着经济社会发展，普遍服务的内容应随之改变。

新时代，人民的基本用邮需求在几个方面有改变：必要性增加，频次提高，内容迁移，方式提升。但邮政企业并没有对这些变化做出及时反应。分析邮政普遍服务的定义、设立初衷、市场环境、技术进步，可以较为准确的定位新时代邮政普遍服务的新内涵。

1 邮政普遍服务发展环境变迁

1.1 专营权不再具有实际保护意义

从普遍服务的起源和设立初衷看，因为普遍服务的目标是保障落后地区和弱势群体不被边缘化，实现社会包容性发展，是公共政策目标，而非单纯的经济目标，因此提供普遍服务必须伴随着一定的制度设计，比如具有实质意义的专营权或者直接财政补贴等。上世纪末电信技术大发展，即时通信技术强势替代信函业务，信函专营权已经不再具有实际专营保护意义。而一揽子的政府补贴则缺乏动态调整机制，并没有根据人工和资产价格变化进行适当调整。专项补贴则直接用到了项目中，并不能再邮政普遍服务日常经营中发挥激励作用。

因此，伴随着快递物流业的快速发展和通信替代产品的迭代演化，不但邮政快递行业的市场格局被破坏，保障邮政企业提供普遍服務的制度设计也实质性减弱。

1.2 即时通信产品垂直替代信函业务

21世纪以来，移动通信技术不断迭代演化，趋于免费的即时通讯方式强势替代信函业务。在中国，移动通信技术从最初的2G跟随到当前的5G引领实现了快速发展，从而使得通信替代信函的进程愈加显著，2008-2018年，中国的信函业务量从74亿件快速降至27亿件，年均复合增速-9.6%，约为世界邮政信函增速（-3.3%）的3倍。信函业务量的快速减少使信函单件处理处理成本上升，如果没有企业内部的交叉补贴，邮政企业将面临更大的经营困难。

1.3 优质的快递服务水平替代普遍服务包裹业务

普遍服务范围内的包裹重量在10kg及以内，这与电商轻小件包裹的重量范围高度重合。1993年顺丰速运和申通快递创立以来，国内快递企业如雨后春笋相继成立，伴随着电子商务的崛起国内快递行业迅猛发展，并且至今未形成稳定的竞争格局，激烈的竞争使各家快递企业不断降低价格、提高时效，提升服务品质。最为关键的，为了在以上三个维度取得竞争优势，各家快递企业持续提高信息化水平和科技手段。不断提高的科技化水平减少了人工，降低了单件成本，优质的快递服务具备了分流一部分普遍服务包裹的条件。从数量上看，电商包裹从2008年的上升到了2018年的507亿件，与此形成强烈对比的是同期内普遍服务包裹从7900万件降至2700万件。我们认为性价比不断提高的快递服务对普遍服务产生了水平替代。

2 邮政普遍服务基本社会定位不变

新时代，伴随着外部发展环境的变化，邮政普遍服务的社会定位不变。

2.1 邮政普遍服务网络保障社会发展是社会安全网

邮政网络是在任何情况下通达全国的实物基础网络，平时在保障全体公民特别是偏远地区和贫困人口的发展权力、推动国家公共服务均等化、防止社会断层方面具有不可替代性，战时、灾时、乱时等极端情况下，它是最可靠的社会安全网络。普遍服务的重要性决定了其存在的长期性，但从市场经济的角度讲，监管机构也有选择高效企业作为指定代理人的可能性。对于现行的邮政普遍服务的承担企业而言，优质、高效、可持续提供服务是其发展的关键所在。

2.2 邮政普遍服务是公共物品，是具有邮政接入功能的基础设施

与快递企业不同，邮政企业本质上并不是市场主体，定位高于市场主体。邮政普遍服务的对象不仅包括全体公民、社会组织还包括企业，因此，快递企业也是其服务对象之一，因此应为快递企业提供共享接入平台。准确界定市场和政府的边界，市场能做的让市场做，市场不能做的部分，邮政普遍服务网络做。

2.3 邮政企业其他服务均为普遍服务的补充

邮政企业与民营快递企业的关系是服务与被服务的关系，邮政企业自身普遍服务与其他业务的关系是主体与补充的关系。所有其他业务均应为普遍服务提供资金支持。因此，补充业务需要考虑商业模式、经营策略，普遍服务不需要。邮政普遍服务持续处在“政府”向“市场”让渡的过程中，普服的补充业务市场占有率高，则内部让渡，补充业务市场占有率低，则向外部让渡。

3 邮政普遍服务发展建议

3.1 邮政普遍服务内涵转变依据是人民的基本用邮需求

应将电商包裹纳入到普遍服务范围内，同时应更新传统业务的服务方式普遍服务的内涵转变的唯一依据是人民的需求变化。我们认为邮政普遍服务应包括“送信息”、“送实物”、“送资金”、“送服务”，且应实现全覆盖。其中：（1）送信息的基本内容是信件、报纸、明信片，但送的方式应对接人们的使用习惯，向电子化、自助型方式改变;（2）送实物，除了包括民用包裹也应涵盖电商包裹等一切符合普遍服务范围的、人民需要接收到的包裹，给予人民在价格和时效两者之间进行选择的自由;（3）送资金，需要满足人民空间上转移资金的需求和时间上跨期使用资金的需求，即提供普惠金融服务;（4）送服务，对根据偏远地区商业不发达、农产品上下行不通畅等普遍性现象，框定服务范围。

同时，对接人民需求、创新服务方式是邮政普遍服务重回大众视野的主要途径。因此，需重视7×24小时、随处可用的、具有收、寄、信息传递功能的智能信包箱的作用，以智能信包箱为手段为快递企业提供末端投递服务，将信包箱打造成共享平台，实现全社会实物共用、数据共享。

3.2 邮政普遍服务应着力建设覆盖城乡的前端收寄和末端配送网络，打造末端配送优势

邮政普遍服务是邮政企业代理国家准公共服务，它与人民、社会和快递企业之间是服务与被服务的关系，并非货币与商品服务交换关系。

伴随着技术和管理手段的进步，邮政快递行业市场进、政府退趋势明显。行业监管部门应合理评估行业发展阶段并界定普遍服务应承担的任务，从而确定普遍服务的内涵。当前阶段，偏远地区及农村地区人民的用邮需求尚不能被完全满足、快递企业末端配送成本占比高，全社会农产品上行和工业品下乡尚存在障碍，这都需要邮政企业转换功能，打造末端配送能力，去对接人民、企业和社会的需求。而以普遍服务实施主体承接快递企业的末端配送更为合理，一是二者是服务与被服务的关系，是政府对市场失灵部分业务的承接;二是普遍服务拥有大量的未被充分利用的末端资源，比如网点、人员、车辆、处理中心等;三是整合了社会资源，负责行业末端投递业务，提升了邮政企业末端投递的规模经济水平，业务收入可用来补贴传统业务，支持邮政普遍服务长效发展，降低了快递企业的资源消耗，使其减少整个快递流程中“劳动密集”部分的投入与管理，专注做快递的核心部分。

因此，普遍服務实施企业应拓展多种投递手段，特别是以智能信报箱为手段提供末端投递平台服务是普遍服务新内涵研究与实际操作的结合点。能够满足提高了现有普遍服务的质量;升级提供普遍服务的手段;扩展普遍服务的范围;并能为普遍服务长效发展提供资金支持。

另外，智能信报箱的使用也提高了国家公共服务设施的投放水平;具备收寄、投递、存放、信息接入功能的智能信报箱可以提供365天、24小时100米以内的服务，满足了人民享受便捷普遍服务的需求。

3.3 邮政普遍服务的质量考核要从“重网点数量、重资金投入”向“轻型、高效、科技引领、按需提供”的转变

在过去很长一段时间以来，邮政网点是邮政企业重要的资源，也是邮政监管部门评估邮政企业提供普遍服务能力的重要指标。但是在新的信息社会，信息的触角进一步向消费者延伸，所有的业务都是去中心化围绕消费者随时、随地、随身展开的，银行、邮局、政务服务、商场等网点的作用都在削弱。网点应成为线上和线下业务的结合点才能长期存在下去。

有大量以保证普遍服务质量为目的补白的网点年业务量很少甚至为零，邮政企业应根据网点当前业务量，以后发展趋势界定网点的功能，并相应配置资源，依照普服需求提供服务。科技推动全球进行“去中心化”变革，各类型网点和中介的作用都将降低，应重新评估邮政网点与普遍服务质量之间的关系，顺应技术发展方向，突破网点“只增不减”的硬性规定，确定更有效的服务质量评估指标。

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