梁 星,袁 红

(山东工商学院 a.财务处;b.会计学院,山东 烟台 264005)

一、引言

城市建设用地是城市进行生产生活等活动的重要载体,其利用效率状况关系到城市发展。城市建设用地无序扩张是我国城镇化过程中的重要特征之一,势必会影响耕地面积,威胁国家粮食安全。为了实现土地资源可持续发展,政府开始严格控制建设用地供应面积。由《中国国土资源公报》可以看出,自2014年以来,建设用地供应面积呈现下降趋势,2014年批准建设用地面积同比下降24.4%,2015年和2016年下降比例分别是17.7%和2.9%。2017年10月18日,习近平总书记在党的十九次代表大会上强调要完成城镇开发边界控制线的划定工作。在城市建设用地供应减少的情况下,由“扩张式发展”向“内涵式发展”转变是我国城市建设用地利用方式变化的必然趋势,向土地存量要发展增量、提高城市建设用地资源利用效率是各级政府在推进城镇化进程中亟待解决的问题。开展各省份城市建设用地利用效率研究有助于了解我国目前城市建设用地资源配置状况,探究城市建设用地利用效率的驱动因素有助于了解在资源配置过程中存在的不合理现象,以便更好地促进城市建设用地资源科学合理地利用。

目前,学术界对城市建设用地利用效率的研究基于投入产出角度设置评价指标体系,以期综合评价城市建设用地利用效率。投入方面的指标主要涉及土地投入、劳动力投入以及资本的投入,产出指标主要考虑城市建设用地经济效益,对环境效益和社会效益考虑较少[1-5]。城市建设用地承担城市生产、生活和生态功能,本文将在综合考虑城市建设用地经济效益、生态效益和社会效益基础上进行城市建设用地利用效率评价。探究影响因素是为了研究造成城市建设用地利用效率低下的原因,以便进行资源优化配置。影响城市建设用地利用的因素有很多,既有研究主要从土地利用的内在驱动因素以及外部的社会环境因素这两方面进行探讨。对内部影响因素探究集中在资本[6]、人力资源[7-8]以及技术[9]等方面,对外部因素的探究主要集中在区位因素[10]、产业结构[11]以及土地市场化程度[12-13]。虽然研究城市建设用地利用效率影响因素的文章较多,但是没有文章量化政府行为对建设用地利用效率的影响。政府作为国有土地的拥有者,拥有配置土地资源的权利,政府的行为对城市建设用地利用效率具有重大的影响,在这方面有进一步探究的空间。因此,本文将在综合考虑经济效益、社会效益和环境效益的基础上,采用DEA模型对2011-2015年全国31个省份的城市建设用地利用效率进行分析,最后利用动态面板回归进一步探究影响城市建设用地利用效率的驱动因素。

二、研究方法和指标构建

(一)研究方法

1.数据包络分析法

数据包络分析法(Data Envelopment Analysis,DEA)是利用线性规划的方法,基于多项投入指标和产出指标,对一组具有可比性决策单元的投入产出相对有效性进行评价。DEA方法无需考虑各个评价指标权重,也不用对数据进行无量纲化处理,评价结果具有一定客观性。本文首先采用投入主导型的规模报酬不变(CRS)模型对城市建设用地利用的综合效率进行测度。

设有n个决策单元DMUj,每个决策单元有m种投入变量xj1,xj2,xj3,…,xjm以及r种产出变量yj1,yj2,…,yjr(其中xij>0,yij>0),λj是各个省份的投入和产出的权向量,使各个有效点链接起来形成有效前沿面,需要满足的条件如下:

(1)

2.全局空间自相关

全局自相关,即Global Moran’s I指数,可以用来测度位于空间某位置与其相邻位置上数据的相关关系,用以表示整个空间相关性总体趋势,公式为:

(2)

(二)指标的选取和数据来源

《城市用地分类与规划用地建设标准GB50137-2011》定义城市建设用地范畴为市内居住用地、工业用地、公共设施用地、绿地与广场用地等。从定义中可知,城市建设用地与农村建设用地和非建设用地不同,它是城市经济发展载体,是市民居住生活的重要场所,承载城市经济生产、公共服务以及生态保护功能。既有文献在测量城市建设用地利用效率时,一般会考虑城市建设用地经济效益产出[4,14],也有少部分文献考虑了环境效益产出[13],对城市建设用地社会效益产出研究较少。本文认为城市建设用地是城市经济、生产和生活功能主要承载者,只有全面考虑经济、环境和社会效益才能综合评价城市建设用地利用效率。

基于代表性、可获取性、科学性等指标选择原则以及既有文献,本文构建了如表1所示的城市建设用地利用效率DEA评价指标体系。DEA投入指标包括城市建设用地面积(I1),城市固定资产投资总额(I2),二三产业就业人数(I3),这三个指标分别代表土地、资本以及劳动力投入。DEA产出指标有二、三产业增加值(O1)、城市建设维护资金(O2),公园绿地面积(O3)。二三产业增加值可以反映城市建设用地经济效益产出,城市维护建设支出用于城市维护和建设,代表政府对基础设施建设的投入力度,可以体现城市建设用地社会效益产出,公园绿地面积是各级各类公园的绿地面积,用于衡量环境效益。

表1 城市建设用地利用效率评价指标

本文用DEAP2.1软件对2011年至2015年我国31个省级行政区城市建设用地利用状况进行研究,剔除了数据不容易获取的香港、澳门和台湾。研究所需要的数据来自《中国城市统计年鉴2012-2016》和《中国统计年鉴2012-1016》。为了保持统计口径的一致,消除不同年份数据之间的价格因素,本文用城市居民消费价格指数对二三产业增加值、固定资产投资总额以及城市建设维护资金进行了平滑处理。

三、省级城市土地利用效率评价及时空演变

(一)城市土地利用效率评价

1.综合效率分析

本文采用上述研究方法和评价指标,用DEAP2.1软件计算出各省份城市建设用地利用综合效率、技术效率以及规模效率。

综合效率反映城市建设用地单位面积投入和产出的效果,表示各个省份城市建设用地利用效率高低。从宏观角度看,2011-2014年全国城市建设用地利用效率变化呈现波动上升趋势,2014年全国土地利用效率最高,全国综合效率的均值达到了0.901,2015年全国土地利用综合效率下降到0.864。

从中观角度看,东部地区城市建设用地综合效率最高且呈现上升趋势,中部地区城市建设用地利用效率在2014年之前保持大幅度上升趋势,2015年城市建设用地利用效率下降幅度较大,西部地区效率呈现下降趋势。基于上述分析可知,2015年全国城市建设用地利用效率较前四年下降的原因是中西部地区城市建设用地利用效率有大幅度下降趋势。据了解,2015年全国基础设施建设投资在当年增长了17.2%,全国基础设施建设处于火热的状态,城镇化政策出台,国家大力发展中西部地区轨道交通建设、棚户区改造工程、大型水利水电工程,国家基础设施建设的节奏达到了一个高潮。政府为这些项目投入了大量的固定资产,但是投入的资产并不能在短期产生效益,故2015年城市土地利用效率大幅度降低。

从微观角度分析,2011-2015年城市建设用地达到有效利用状态省份数量分别是14个、13个、16个、14个和10个,除了西藏城市建设用地利用效率较低之外,其他省份城市建设用地利用效率较高,均可达到0.6以上(如表2所示)。处于有效利用状态的省份多位于经济发达东部沿海地区,除此之外,还有位于西部的内蒙古、陕西、云南、宁夏、广西等地区,这表明政府大力支持西部发展取得了一定的效果。但西部地区的省份之间城市建设用地利用效率差异较大,因此,即使西部地区城市建设用地处于有效利用状态的省份多于中部地区,中部地区城市建设用地用效率均值仍高于西部。

2.土地利用效率的分解研究

前文对各个省份城市建设用地利用综合效率及其变化趋势进行了分析,本部分将综合效率分解为技术效率和规模效率,进一步探究这两个效率值对综合效率的影响。

技术效率反映技术水平上城市建设用地的投入产出是否达到了最优水平。从时间序列来看, 2011-2014年城市建设用地利用技术效率呈现逐年上升的趋势,2015年下降到了0.915,但是高于2011年技术效率0.904,这表明全国城市建设用地利用技术效率在不断提高。全国城市土地利用技术效率变化趋势与综合效率变化趋势相一致,并且规模效率>技术效率>综合效率,这也说明城市建设用地利用效率低下主要是由于技术效率不高,应该提升技术水平,避免土地粗放利用。

表2 2011-2015年全国城市建设用地利用综合效率

规模效率反映了各个地区在一定规模投入水平上是否达到了最优利用的水平。从DEA模型运行结果可以看出,规模效率呈逐年下降的趋势,政府应该在利用土地资源时注意集聚效应和规模效应,提升规模效率。

(二)城市土地利用效率空间格局演变

本文用Arcgis10.2软件计算全国各个省份2011-2015年城市建设用地利用综合效率的Moran’s I值,计算结果见表3。Moran’s I指数可以分析全国城市建设用地利用效率整体空间格局变化,通过计算结果可以看出,2011-2015年全国城市建设用地Moran’s I指数为正数且在1%的水平上显著,这说明了我国相邻省份之间的城市土地利用呈现集聚现象。从时间序列来看,Moran’s I值呈现波动下降的趋势,从2011年到2015年由0.254下降到0.243,全国建设用地利用效率的集聚态势有所下降,该结果也验证了不同地区之间发展不平衡的主要矛盾。然而,Moran’s I值整体波动较小,这表明各个省份的建设用地的利用效率空间格局相对稳定,没有巨大变化。

表3 2011-2015年各省份城市建设用地利用效率全局自相关值

四、省际城市土地利用效率的驱动因素分析

不同省份城市建设用地利用效率存在一定空间差异,探究城市建设用地利用驱动因素,有利于提高城市建设用地利用效率,以此提出优化建设用地利用的改进措施。本文拟将上文分析各个省份城市建设用地利用情况结合既有研究对可能影响城市建设用地利用效率因素进行预测,再运用计量方法研究各个预测因素对城市建设用地利用效率影响。

(一)驱动因素的选取

经济发展水平。经济发展水平代表一个国家的经济发展情况,可以衡量经济发展状态以及潜力。经济发展水平与城市建设用地利用效率大小息息相关,随着经济发展水平提高,城市的经济效益增加,城市建设用地利用效率增大。然而,经济发展水平增加对城市建设用地需求也会相应增加,城市土地规模扩张过快过大,会导致土地粗放利用。

城镇化水平。城镇化水平是一个地区城镇化所达到的程度,作为衡量区域经济发展程度的重要指标,主要用城镇人口占总人口比重表示城镇化水平高低。有学者研究发现,城镇化水平可以显著促进城市建设用地利用效率提升,但其影响机制在内陆地区和沿海地区具有不同的差异[15]。然而,李佳和罗能生在研究城镇化水平对城市建设用地利用效率影响时发现,城镇化水平对城市建设用地利用效率有显著的区间效应,且城镇化进程对建设用地利用效率具有显著的负向影响[16]。学术界对城镇化水平如何影响城市土地利用效率没有统一的结论,本文将进一步探讨城镇化水平对城市土地利用效率的影响。

产业结构。产业结构也称为国民经济的部门结构,代表了国民经济各个部门之间以及产业部门的构成情况。在资源环境约束下,传统产业利润率越来越小,国家不断鼓励新兴战略产业发展,各省份根据经济发展需求进行城市土地资源配置,因此,产业结构优化在一定程度上会影响城市建设用地利用效率。

土地财政。土地财政是指地方政府凭借出让土地使用权来维持地方政府财政支出。学术界对土地财政的界定存在两种不同观点,一种观点主张土地财政仅仅包括土地出让收入,另一种观点认为土地财政除了包括土地出让金之外也包括与土地出让相关的税收。考虑到土地出让金在土地出让收入中比重较大,且各省份税收政策有一定的差异,难以比较,故本文仅考虑土地出让金这一因素。既有文献探讨了土地财政与城市空间规模关系,有学者认为中央政府对地方政府有预算软约束,在这种情况下,推进城市化过程中出现土地粗放利用现象与地方政府追求土地财政的冲动密不可分[17]。李勇刚和王猛研究发现土地财政与城市土地扩张存在倒U型关系,从短期看,土地财政促进了城市空间扩张效应,但是这种发展是以损害长期经济运行效率为代价[18]。很少有学者研究土地财政对城市土地利用效率影响,本文将对这一因素进行探究。

生态水平。生态水平与人类生活以及生产活动密切相关,人们越来越重视生态环境带来的影响,在2017年10月召开党的十九大上习近平总书记又一次强调了加强生态文明建设的重要性。有学者通过研究发现,生态可持续性是影响土地利用的重大障碍因子[19],社会因素以及生态安全因素对城市土地的影响越来越显著,生态因素逐步成为生态集约利用的主导因素[20]。建设生态文明需要依托土地资源,对生态环境投入过多或过少的土地资源都会降低城市土地利用效率,本文将进一步探讨生态对土地利用效率的影响。

(二)研究模型及变量说明

1.研究模型

为了验证上述驱动因素对城市建设用地利用效率的影响,本文构建回归模型,如公式(3),用以分析经济发展水平、城镇化水平、产业结构、土地财政以及生态水平对城市建设用地利用效率的影响,回归分析模型如下:

TFPit=αit+β1pergdpit+β2urbait+β3strucit+β4landit+β5greenit+ξit。

(3)

其中TFPit代表i省t年的城市建设用地利用效率,即前文得出的城市建设用地利用综合效率值。αit是个体固定效应,代表无法被解释变量解释、与个体有关的因素,ξit表示随机扰动项。pergdp、urba、struc、land和green分别是经济发展水平、城镇化水平、产业结构、土地财政以及生态水平的代理变量。

由前文分析可知,各个驱动因素与城市建设用地利用效率可能存在非线性关系,为了验证是否存在非线性关系,本文将各个驱动因素的二次项带入公式(3),得出回归模型如下:

(4)

其中各变量的含义如前文所示。

2.变量说明

在本文的公式中,经济发展水平的代理变量pergdp用人均GDP来表示。城镇化水平反映了城镇人口占总人口的比重,本文用城镇人口与总人口的比重表示城镇化水平,对该变量取对数处理以消除异方差[13，16]。根据既有文献研究,有的学者用第三产业产值占生产总产值的比重衡量产业结构[13],也有学者用第三产业与第二产业的比值衡量产业机构,本文认为建设用地承担了非农业生产活动,投入产出效率应该与二三产业有关,故产业结构的代理变量struc用二三产业产值占生产总产值的比例衡量,为了消除异方差的影响,本文对该变量进行了取对数处理。土地财政的代理变量land用土地出让金与一般财政预算收入比值衡量,土地出让金占财政一般预算收入比重表示地方政府财政对土地出让金的依赖程度,比重越高表示当地政府土地财政规模越大,本文对该变量进行了取对数处理以消除异方差。本文用建成区绿化率表示生态水平大小。

各个代理变量所需要的数据来源于《2012-2016年中国统计年鉴》《2012-2016年中国城市统计年鉴》以及《2012-2016年国土资源统计年鉴》。变量的解释说明及来源见表4。

3.回归结果

本文运用stata13.0软件对全国31省份2011-2015年的数据进行了分析。Hausman检验拒绝了随机效应和固定效应无差异的假设,故本文采用固定效应模型,数据运行结果见表5。

表4 变量的说明及来源

从公式(3)的回归结果可以看出,经济发展水平、产业结构以及土地财政与城市建设用地利用效率有显著相关关系,城镇化水平和生态水平与城市建设用地利用效率关系不显著。经济发展水平与城市建设用地利用效率呈现显著正相关关系,随着经济发展水平提高,社会经济效益提升,促使政府合理配置土地资源以及资本投入,进而提升城市建设用地利用效率。产业结构与城市建设用地利用效率存在显著负相关关系,代表二三产业产值在生产总值中比重越大越不利于城市土地利用效率提升。我国存在产业结构虚高情况,产业结构虚高的一个原因是过快的去工业化[21]。在城市扩张阶段,因土地价格大幅度上涨,很多工业企业被迫外迁,大多数工业园的投资回收期往往是8～10年,造成了土地粗放利用,因此二三产业结构过高在一定程度上抑制了城市土地利用效率提升。土地财政与城市土地利用效率呈显著正相关关系,回归结果表明地方政府出让土地使用权在一定程度上促进了城市建设用地利用效率增加。地方政府出让土地取得大量的土地出让金,政府用土地出让金进行基础设施的建设或者进行投资,促进当地经济发展,促进本地城市建设用地利用效率提升。城市化水平对城市建设用地利用效率有正向促进作用,这表明城镇化水平提升使得城市空间更加紧凑,但是目前并不能积极影响土地利用效率,应当继续加强城镇化的进程。生态水平与土地利用效率具有负相关关系,城镇绿化水平在一定程度上占用了土地资源,不能使其发挥更大的效益,故降低了城市土地利用效率,但这种相关关系并不显著,未来应当合理配置绿化用地,增大绿化功能用地的环境效益产出,进而增加建设用地利用效率。

公式(4)是为了探究各个因素是否与城市建设用地利用效率存在非线性关系。从公式(4)的回归结果可以看出,经济发展水平、产业结构以及土地财政与城市土地利用效率均存在倒U形的非线性关系。经济发展可以促进城市土地利用效率的提升,对土地资源需求量增加,但是经济发展水平增长到一定程度,会出现土地资源与资本配比不合理的情况,土地资源边际效用递减,会导致城市建设用地利用效率降低。产业结构与城市建设用地利用效率存在非线性关系,二三产业比重增加有利于提升经济效益,促进建设用地利用效率提升。然而,随着土地价格大幅度增长,一些传统制造业企业以及高新技术企业为了降低经营成本将企业搬迁到城市边缘,促使城市空间盲目扩大,造成土地粗放利用的情况。政府应该在调整产业结构的过程中合理配置土地资源,避免造成土地资源的浪费。各个地方政府出让土地使用权,取得的土地出让金能弥补基础设施建设资金的缺口,进而增加土地利用的经济效益、社会效益以及环境效益,提升建设用地利用效率。但是,地方政府对土地出让金的依赖程度过高会导致地方政府为了短期的利益盲目出让土地,造成土地不合理利用。因此各个地方政府要合理规划城市建设用地,不要以损害长期经济运行效率为代价盲目进行城市空间扩张。

表5 面板回归结果

注:①②③分别表示在10%、 5%和1%水平上显著,括号中显示的是t值。

五、结论与政策建议

在综合考虑城市建设用地经济效益、社会效益和环境效益的基础上,本文运用DEA模型分析了2011-2015年中国31个省份城市建设用地利用效率的状况。从宏观层面来看,2011-2015年各省份城市建设用地利用效率变化幅度较小,全国城市建设用地利用综合效率值呈波动上升趋势。东部城市建设用地利用效率最高,中部地区效率呈现上升趋势,西部地区效率呈现下降趋势。从微观层面看,处于有效利用状态的省份一般位于东部地区,位于西部省份的某些地市的城市建设用地利用效率也处于有效状态。从Moran’s I值可以看出,我国相邻省份之间的城市建设用地利用呈现集聚现象且空间格局相对稳定。随后,本文用回归分析方法探究影响城市建设用地利用效率的因素。从研究结果可以看出,经济发展水平、产业结构以及地方政府的土地财政对城市土地利用效率存在倒U形的非线性关系,表明这些因素在一定程度上可以促进城市土地利用效率的提升,但若发展过度会抑制城市土地利用效率。

基于以上研究结论,本文提出以下政策建议:(1)坚持以经济建设为中心,不断提升经济发展水平,与此同时,要合理配置单位建设用地上的资本投入,使得城市土地利用效率与经济协同发展。(2)合理调整产业结构,在大力发展二三产业同时,要注重对第一产业的保护。产业结构与城市建设用地效率呈现倒U形的非线性关系,政府要在调整产业结构的过程中协调土地资源的配置,不能过度发展二三产业而忽视第一产业,保护耕地不被破坏。(3)地方政府要基于长远角度运行土地财政行为。就现阶段而言,土地财政为地方政府优化城市土地利用效率提供了基础和条件,但是如果过度推行土地财政,以土地财政推动城市土地利用效率优化的发展方式是不可取的,必将会损害长期的经济运行效率。