孟宪斌

摘 要：在政策思想市场上，智库成果与政府决策分处供需两侧又紧密联系在一起。二者在治理实践中形成持续建构的互动关系：智库是政府决策理性不足的救济机制;决策实践推动智库咨政辅政能力的巩固与提高。智库成果与政府决策的供需矛盾仍比较突出，既体现为政府对科学化、市场化、程序化、法治化决策方式需求释放不足，也体现为智库知识生产的能力危机，具体表现在思想产品质量不高、政策营销能力不强、理论建构能力不足等方面。弥合这一矛盾和冲突，探寻智库成果与政府决策的融合发展之路，既要在决策端变革传统观念，也要在智库端提升内涵竞争力，还要建立连接政府与智库的常态化制度体系。

关键词：智库;中国特色新型智库;政府决策

中图分类号：C932 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0019-09

近年来，智库逐渐成为理论界和实务界关注的焦点，尤其是中国特色新型智库构想提出以来，各地发展智库的热情空前高涨，有关著述研究也呈现井喷式的增长态势，但遗憾的是，智库建设跟不上决策需求、不适应实践发展的问题并没有得到根本解决。与此同时，尽管地方政府致力于追求决策科学化、民主化目标并付出了持久的努力，但决策失误仍时有发生。推进国家治理体系和治理能力现代化，立足点在决策能力现代化，这一进程既深深依赖智库成果的智力支撑，同时也为智库研究提供了翔实的实践素材。重新审视政府决策与智库成果之间的关系，探寻内在规律性认识，既是发展中国特色新型智库理论的迫切需要，也是构建科学治理体系、提升政府治理能力和水平的必然要求。

现有研究有的以行政决策失败为切入点，分析背后的制度、程序、责任缺失等多重因素，探寻决策科学化、民主化路径①;有的聚焦中国特色新型智库建设，探究新型智库发展阶段特征、制度安排等，破解智库发展之道②;有的注意到政策过程中不同层级智库间的合作互动③;还有的关注新型智库知识生产与政府决策之间新型伙伴关系的生成等④。区别于一般单向的智库功能性研究，本文以智库成果与政府决策的互动关系为主线，探究制约良性互动关系形成的供需两侧的多重阻滞性因素，并提出解决问题的思路与设想。

一、智库成果与政府决策互动的逻辑基础

智库以问题为导向开展政策分析研究，“将复杂晦涩的应用科学和基础科学知识转化为公众和社会管理者能够理解、获得和使用的信息”[1]（p.4），便于决策者依据其所提供的信息作出科学决策。治理中衍生出的丰富的实践元素既为智库发展带来重大机遇，也为智库实现咨政启民的社会价值搭建了平台。由此，智库成果与政府决策在治理实践中形成持续建构的互动关系，相互依赖、相互促进、相互转化，紧密嵌入政策共同体中。

（一）智库成果之于政府决策的理性强化

现代政府总试图成为一个无所不知的智者，使每一项决策都把握现状并预知未来，而理性不足、信息成本过高等约束性条件的存在，又使其无能为力。智库集聚一批跨学科、跨部门、跨行业的专家学者，通过提供专业性的咨询建议帮助政府思考，成为政府决策理性不足的救济机制。

第一，精准地甄别政策问题。构建政策问题是智库参与政府决策的逻辑起点，“我们经历失败常常更多地是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为正确的问题找到了错误的答案”[2]（p.131）。识别出真问题并不简单，特别是在复杂的公共治理领域，真伪问题交织在一起，新老问题纠缠在一起，决策者的决策能力、注意力十分有限，对于潜伏性、诱发性因素未必能保持警觉，易错失矛盾化解的最佳时机。智库专家“术业有专攻”，对政策问题有敏锐的直觉和洞察力，也能运用科学方法做规划、预测、分析。比如，近年来有的智库机构设置舆情监测中心，借助大数据把握民意脉动，捕捉舆论异动，监测预警信号。

第二，精准地制定政策方案。信息时代，海量数据与决策“小数据化”并存[3]，让决策者倍感棘手的并非是信息匮乏，而是从海量信息中择其所需，避免陷入过量且毫无价值的资料堆。更重要的是，政策方案制定并不是简单的信息处理，而是要将信息纳入一个对人类有益的传承性认知框架中[4]（p.25），实现信息、知识与政策方案之间的转换。值得注意的是，尽管政府掌握着海量的社会运行信息，但信息质量并不令人满意，比如基层瞒报、漏报、错报等不严不实问题造成的损耗。智库专家作为“局外人”深入一线调研更易于获取真实数据，而且能凭借在获取信息、开展调研、拟定方案上的质量、效率和技术的比较优势，形成解释智库参与政府决策正当性的框架。

第三，精准地评估政策效果。政策方案是否科学有效，执行是否有力到位，实施后效果如何，预期是否达成，是否进一步调试改进，这些均需专业、科学的政策评估予以回应。政府是政策评估的重要参与主体，但也面临诸如评估技术性强、耗时多、掺入主观意志等掣肘性因素。与之相较，智库机构尤其是体制内智库，既贴近决策层，又独立于政府部门，既了解政策制定初衷，又不陷入具体事务性工作，既不制定具体政策，也不负责政策执行，作为第三方机构接受委托实施政策评估具有显著的优势。此外，正如人们对知识分子“社会良心”的美誉所传递的，智库专家承担维护人类基本价值的使命与责任，他们的观点更加客观、中肯，更加值得信赖。

（二）决策实践之于智库的价值实现

高质量的智库成果推动政府治理方式的深刻变革，治理实践也时刻塑造着智库，引导智库实现价值使命、社会责任，推动智库咨政辅政能力的巩固与提升。

第一，自身价值的实现与满足。无论是儒家经典对君子关于“修身齐家治国平天下”的期许，还是冯友兰关于“人生四种境界”[5]的感悟，抑或马斯洛需求层次理论的划分，自我实现始终是驱使人类超越自我的内生动力。智库专家具备如此的品格，“在超越个人私利的基点上关怀国家、社会以及世界上一切有关公共利害之事”[6]（p.39） ，为决策者提供清晰、准确和直截了当的政策建議，努力把经由知识加工而产生的观点、思想、主义输入到政府决策层，渗入决策者的思维理念，进而广泛应用于治理实践，引发实践领域的深刻变革，由此而获得的成就感是任何物质财富都难以企及的。

第二，咨政能力的巩固与提升。智库咨政能力并非“天赋”，也不能一劳永逸，而是处于动态成长变化中，这需要智库经由实践所累积的研究能力的全面提升，更倚重的是治理实践提供的宝贵施展机会。“就新型智库的知识生产而言，只有通过与政府决策的互动，才能反思知识本身，才能检验知识的适用性。”[7]持续的高质量互动之后，智库才能与决策层建立深入广泛的联系，熟悉“知识—政策”的转化技巧，掌握决策者的决策需求，站稳公共决策立场，所提供的政策建议也才能更加务实可靠，并逐渐赢得公众与决策者的信赖。

（三）智库成果与政府决策互动关系的实质

智库成果与政府决策互动实质上映射出理论与实践的互动关系（参见图1）。学术理论研究是智库研究的起点，缺乏基础理论支撑的智库成果犹如无源之水、无本之木。归根结底，智库还是知识、理论导向的，政府决策以解决实践中政府亟待回应的问题为目标，具有鲜明的实践品格。由此，借助理论与实践的分析框架，智库成果与政府决策的互动关系归结为两方面：一方面是智库成果对于政府决策实践的引导，好“点子”“策子”对治理效率的改善与提升;另一方面是政府决策实践对于智库成果的检验和矫正，判断智库成果质量高低的标准只有实践。任何一方的存在和发展都必须在与对方的结合中才能实现[8]，两者在互动交往中呈现螺旋上升态势。

智库成果与政府决策结合的程度及其张力，决定着国家治理的成败。理论与实践的一致或良性互动，是任何富有成效的人类活动的必要条件。在国家治理实践演进的不同阶段，智库成果与政府决策的互动状态处于不同的点位和水平，呈现出曲线性的规律。当两者结合程度高或互动性强时，智库产出的理论成果有效指导实践，变动中的实践也不断释放出修正理论的信号;当两者结合程度低或互动性弱时，彼此脱节或各唱各调。中国革命和建设实践一再印证：当两者相适应时，革命事业蒸蒸日上，比如土地革命时期毛泽东思想的运用;当两者相脱节时，革命事业便遭受重创。

二、双重反思：制约智库成果与政府决策良性互动的多重因素

理论在一个国家实现的程度，总是取决于其满足这个国家需要的程度[9]（p.11）。智库成果与政府决策良性互动关系的促成，既需要智库产出高质量的思想成果，又需要政府释放充分的决策咨询需求，更关键的是，要在活跃且充满竞争的思想市场上保持均衡。遗憾的是，思想市场上的供需矛盾仍然比较突出，既体现为政府对科学化、市场化、程序化、法治化决策方式需求释放的不足，也体现为智库知识生产遭遇的能力危机，这是治理现代化无法回避的难题。

（一）需求侧：政府决策“四化”不足

第一，科学化决策需求不充分。科学性是衡量政府决策质量的首要标准，有学者称之为“政府决策的时代追寻”[10]。政府为追求决策科学化付出旷日持久的努力，其中的有力佐证是，从中央到地方，几乎每年政府工作报告都将其作为一项重要内容加以论述。但事与愿违，科学化决策实践仍然进程缓慢，决策失误也时常见诸报端，所谓“三拍工程”便是对此的戏称。这其中的症结在于，尽管地方政府一再诉诸科学化决策导向，但事实上，它们对科学化决策更多的是回应性需求，自觉性需求并不充分，决策者潜意识中对其他参与决策的主体怀有深深的抱怨和担忧，政策导向有时取决于决策者的好恶，盲目性、随机性也在所难免。正如有学者所描述的图景，“有的政策横空出世，有的却半路夭折;有的政策昙花一现，有的却千折百回”[11]。

从回应性需求到自觉性需求，政府要释放对科学化决策的真需求。有的决策者习惯先对决策方向定调子，然后寻求智库专家做“命题作文”式的调研论证，甚至将与之意见相左的专家团队排斥在外;有的决策方案也向专家学者、社会组织等征求意见建议，但多是在决策方案成型之际，通报的意味多，论证的意味少;有的决策者对智库专家的专业知识和民众的地方性知识缺乏实质性吸收与回应，造成“场面热热闹闹，意见建议无法落地”的尴尬与无奈。这都指向一个共同的问题，部分地方政府决策者对决策咨询需求还停留在回应中央要求和民众呼声层面，并未形成实质性的、自发自觉性的真实需求。

第二，市场化运作方式不成熟。近年来，在重大决策前引入智库专家咨询论证几乎已成共识，决策层由此依据咨询机构提供的各类知识、信息、情报做出决断。但许多经过专家精心论证的项目，仍然摆脱不了失败的命运，专家咨询论证逐渐沦为可行性论证。有的决策者为获取项目“通行证”，不惜花重金请名人、找熟人做合理性背书，私销私售，如此的决策咨询缺乏竞争性的备择方案，也难以提升决策的水平和质量。

决策成果市场化是对决策科学化的改进与回应。决策市场化首先是决策成果的商品化和咨询主体的公开化，政府是市场上智力产品的顾客，委托咨询机构进行专题研究，针对咨询机构提供的不同产品甄别、优选。值得警惕的是，市场化运作并不等于民间智库化，尤其是基于当代中国公共政策内部输入的特征，短期内期待出现“中国式兰德”并不现实。更为现实的路径是，“先在体制内推行市场机制，让它有竞争、有成本和收益的比较，逐步迫使它去进行独立的咨询”[12]。

第三，程序化决策机制不健全。程序正义作为一种精神或理念，通过倡导规则的公正与平等，经常性地约束、规范政府决策行为，以保障决策科学化民主化目标的实现，程序的正义与否也成了人们判断政府决策好坏的重要标志[13]。在决策实践中，中央在决策程序化顶层设计上倾注了大量的心血，党的十八届四中全会把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序[14]，各省市结合地方实际也陆续出台制度性规定。但实际情况仍不乐观：一方面，基层政府决策的前置程序仍不健全，大多流于原则性的规定，缺乏明确、清晰的操作性细则;另一方面，履行决策程序存在变异，有的决策者先拍板下结论，再象征性地回应决策程序的规定和要求，权力主导性决策弊端仍未根除。

社会资源的分配、公共利益的实现需要程序的规范和引导，如何进一步健全决策程序、优化决策流程、严格按程序办事，以监督制约公权力的运行，才是程序正义所要呈现的真正价值。要进一步优化决策程序，就应在“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的指导框架下，本着科学务实的原则，将相关联的决策环节、步骤按最優的次序排列，形成层层嵌套、环环相扣的决策机制，以固化的程序保障多元主体的有机联结和实质性参与，使决策实践符合政府工作的内在规律，有章可依、有规可循、倒查有据，最大限度避免盲目拍板、随意决策。

第四，法治化决策理念不牢固。合法性是政府决策生效的逻辑起点。决策理应具备合法性，不只是因为它碰巧符合大多数公民未经审视的偏好，而且因为它已经经过正当性的考验[15]。政府决策的合法性源于民选立法机关的授予，即宪法、法律所规定的，行政机关享有管理社会、经济、文化与公共事务的权力，并能依据宪法、法律对自己管理的事务作出行政决定。但伴随着决策情景的动态化、复杂化，这一宽泛和抽象的立法指令已经很难解释复杂实践中政府决策的合法性，更重要的是，依靠专业化、灵活性的优势，政府作决策时正在有意无意地绕开立法机构，不自觉地陷入合法性困境。

政府决策须遵从法治的思维理念，政府决策权要受到法治的规范和约束，确保决策过程无时不体现公众意志和公共利益。如何对决策者的范围、权力、责任加以限定，使得政府决策尽管位高权重，但又能约法三章、承担责任，时刻考验着治理者的能力和智慧。要建立健全决策前沟通机制，密切人大与政府之间的联系，可通过开展合作调研、召开联席会等形式，政府及时向人大提供决策信息，人大积极予以指导。要建立健全重大决策的人大讨论、决定机制，可采取“列举+兜底”的方式确定重大决策的范围、事项，由人大审议赋予决策效力，对未经审议出台的政策，坚决依法予以纠正或撤销。

（二）供给侧：智库知识生产能力危机

智库进入政策过程的重要原因是其理性强化的组织优势，隐含的逻辑前提是，智库专家具备知识和技术的比较优势，能够提供高质量的思想产品，但这并不是一蹴而就的。中国智库一直饱受知识生产能力不足之困，主要表现在智库思想产品质量不高、政策营销能力不强、理论建构能力不足，与政府决策实践中“想得起、用得上、离不开”的需求并不适应。

第一，思想产品质量不高。高质量的政府决策依靠的是经世致用的真知识，定位于思想库的智库要有时代担当，适时针对决策盲点、难题或困境，抽丝剥茧，抓住核心，提出新颖独特的思想和理念[16]。与持续攀升的决策咨询需求相比，智库成果滞后的情况愈发突出。矛盾的关键是，智库研究能力弱化，难以发挥“谋当其用”“研以致用”的作用。有的研究机构为获取政府经费支持，辗转腾挪几名研究人员，临时加挂个牌子，便冠以智庫之名。有的机构含混学术研究与政策研究，重理论思辨，轻成果转化，深奥艰涩、脱离实际，缺乏应有的理论与实践关怀。凡此种种，造成了一种“库多智少”的尴尬局面，体现在成果内容层面，政策宣传的阐释性研究多，真正为决策者出“主义”、输送“炮弹”的创新性、前瞻性研究少。

第二，政策营销能力不强。置身于不成熟的思想市场，智库产品与政府决策之间通常采用“点对点”的供需对接模式：政府按照惯例选定特定研究机构，划拨研究经费，甚至隐晦地释放出偏好;智库搞好关系，做好私人定制式的研究即可，无须考虑思想产品是否适销对路;整个供需对接过程处于内置的闭环之中。更重要的是，受传统儒家含蓄蕴藉、不事张扬文化的熏陶，多数智库专家在观点表达上讲究中庸之道，“不把话说满，话到嘴边留一半，辛辣尖锐的观点要磨平了说，甚至强调真人不露相，喜欢后发制人”[17]，如此，再犀利的观点也变得黯淡无光，被淹没在历史的洪流之中。有的学者习惯学术研究的思维模式，追求厚积薄发，“十年磨一剑”，殊不知“时异则事异”，即便研究成果质量再高，时过境迁，其价值也大打折扣，派不上用场。

第三，理论建构能力不足。作为连接知与行的桥梁，智库的使命不仅在于将知识输入政策，提供解决问题的思路与对策，把知转化为行，更重要的是，以行促知，通过实践不断提炼新理论、新思想，建构本土的话语体系。在西方知识传统中，把经验知识概念化和理论化，已经是一个根深蒂固的研究方式[18];而中国还远没有完成经由实践而成的理论建构，呈现在我们眼前的各类研究报告，要么用西方的理论、概念评论中国实践，要么浅层次地做经验、对策的本土化分析。事实上，新时代中国特色社会主义正进行着丰富而生动的实践，地方在政策试验中创造了大量的治理经验，但与之相关的研究始终呈现出碎片化的状态，缺乏深度的整合与提升，已有的研究成果也多半是自说自话，难以形成推动高质量发展的决策思想体系。

三、路径选择：智库成果与政府决策的融合发展

在大发展大变革的时代，任何既有的、一成不变的理论都无法解释快速变动的实践，任何社会实践也不能脱离科学理论的指导孤立前行，两者的互融共生是通向治理现代化的必由之路。推动智库成果与政府决策的良性互动，既要从需求侧充分释放政府决策需求，也要从供给侧激发智库内在新动能，还要畅通供需之间的连接通道，实现可持续的供需同步匹配。

（一）从传统走向现代：推动政府决策的观念变革

人类文明史上的每一次社会进步，其背后总是有观念变革这只“看不见的手”在推动着[19]。推动治理现代化、实现决策现代化，同样要以观念变革为先导，这是政府运行机制、职责边界的一场深刻变革，充满着种种不适应不平衡，甚至对立、冲突、反复，但这本身不可避免。

从现代政府治理理念看，多元共治逐渐成为治理的典范。伴随着治理环境的深刻变迁，政府决策面临前所未有的复杂局面，而诸多决策失败的典型案例也反复昭示政府垄断决策权的失效。重构科学化、民主化决策机制，必须为决策充实工具理性和技术理性，更重要的是，要将价值理性融入其中，从理论上解释“为谁决策”“谁来决策”和“怎样决策”等一系列问题。如何通过政府决策实现良善的治理，实质上是制定一套规则程序，将参与决策的多元主体有序连接起来，最大限度地发挥政府、公众、智库及社会组织等的主体作用，促进多元主体的有效表达和沟通，寻求多方利益诉求的最大公约数，以实现决策的公共理性和公共价值。相较于统治、管理等传统模式，在治理模式下，无论是理解问题的逻辑还是解决问题的逻辑都将发生重大变化，政府决策将不可避免地进行流程再造。

从国家治理主导方面看，政府的角色定位日渐改变。政府掌握着丰富而翔实的社会信息，是决策规则的制定者，也是决策过程的主要策动者和参与者，应充分发挥政府在决策中的主导作用。一方面，要增强政府自身的治理能力，紧密结合自上而下发展的理论和自下而上探索的实践积极开展政策学习，掌握科学的决策方法和技术，引入先进的工具和手段辅助决策，比如大数据分析，以提升决策精细度。另一方面，要优化多元治理环境，充分发挥决策中政府“主持人”和“调解员”的角色，公正无私地对待利益主体，为公众、智库专家、社会组织等提供平等参与和表达的机会，保障决策程序和结果的正当性。事实上，这也对政府构成挑战。决策者既要与公众互动，受智库理性支配，又要寻求公众意见、智库意见与决策结果的关联匹配，这使决策者受到一种动态的过程约束与调控[20]。尤其是在我们刚刚走出无限政府的制度限域，而思想观念仍在惯性运行或尚未彻底清理的情势下，这注定是一场剧烈的思想变革。

（二）从外延走向内涵：优化智库建设的动力因素

成果质量是衡量智库水平的生命线，直接影响政府决策需求水平。强化智库的核心竞争力，要从重形式、重数量的外延式发展转向重创新、重质量的内涵式提升，以供给侧智库成果质量提升撬动政府决策需求。

从完善智库内部治理体系看，聚焦智库主责主业，理顺内部管理机制。一是优化智库组织体系，提升智库运行效率。尽量减少智库的行政层级，避免由此造成的人员冗余和责任推诿。遵循现代科学精细化、专业化研究规律，正确处理好问题导向与学科协同的关系，以我们正在做的事情为中心[21]，聚焦国家深化改革发展的重大课题，以决策需求为导向重构智库组织结构，保持充足的弹性和适应性。二是紧密依靠人才驱动发展，构筑智库人才高地。着眼于提升政策分析和政策建议质量和水平，牢固树立基础理论研究和应用对策研究并重的研究导向，进一步引进一批具有跨学科研究背景、掌握先进政策研究方法、熟习政府工作的复合型研究人员。三是探索差异化绩效管理，发挥成果“指挥棒”导向作用。探索基于成果導向的薪酬绩效管理制度，使绩效奖励与高质量成果紧密挂钩，与低水平研究脱钩，同时立足于智库成果多元化的实际，建立不同类型成果权衡定位与绩效转化机制[22]。依据决策影响力、学术影响力、社会影响力的分类评价标准，重塑注重决策贡献、理论贡献和社会贡献的复合评价体系。

从提升智库成果影响力看，积极推销高质量的研究成果，坚持“酒香也怕巷子深”的理念，广泛宣传好思想、好观点，提升决策影响力、贡献率。充分利用好体制内沟通渠道，通过内参研究、调研报告等形式的咨政载体，适时地为决策者提供解决经济社会发展难题的好思路、好措施，形成稳定的研究成果转化机制。拓宽智库成果营销渠道，借助出版专著、组织会议、召开论坛等多种形式，采用人际传播、组织传播、大众传播联动的方式，建立经常性的智库成果交流与研讨机制，促进高质量研究成果的推广与分享。善用网络及新媒体平台，充分利用新媒体技术优势，在严守保密制度的框架下，实现智库成果线上共享，借助交互性的网络平台，提升智库成果的开放性和共享性。深化智库与国外政府研究部门、知名智库的合作，积极参与全球治理、公共外交等有关研究课题，为解决人类面临的共同问题提供中国智慧和中国方案。

从培育智库理论学派看，着力提升经由实践建构科学理论体系的能力，更好地解释和指导国家治理实践。习近平指出，“当前中国正经历前无古人的伟大实践，必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代”[23]。中国特色新型智库不能仅定位于提供基本政策咨询和政策分析，还要对中国的改革实践进行理性的总结提升，建构一套由政策思想、理论主张、治理实践所构成的话语体系，这是中国特色新型智库所肩负的历史使命和时代担当。要探索建立协同研究机制，构建智库共同体，努力培育本土化智库理论学派。增进不同系统、不同领域间智库的协同研究，提升研究成果的延续性、继承性，培育集体攻关的协作能力，实现研究力量的整合和研究水平的飞跃，更好地应对全局性、战略性、前瞻性的理论和实践问题。

（三）从偶然走向常态：创新连接政府与智库的制度体系

智库成果与政府决策之间存在广阔的互动空间，零散的、偶然的互动结合能够推进单个事件的发展演变，而实现有效的政府治理则有赖于制度体系的持续保障，以使良性的互动模式常态化、长效化。

从建立信息交换机制看，着力构建政府与社会信息开放共享的新格局。信息是决策的基本原料和依据，任何决策活动都始于信息的搜集和分析，“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中构成极大浪费”[24]，如何最大限度地利用信息满足政府决策、公众生活需求才是信息的价值所在。首先，打破部门数据壁垒，整合政府信息资源，由政务公开部门牵总建立统一信息数据平台，打破“各自为政、壁垒森严”的信息使用格局。其次，依法主动向社会公开信息，以“公开是惯例，不公开是例外”为原则目标，及时公开权威的政府运行信息，为数据的深度利用提供便利条件。最后，探索建立政府与智库信息交换机制。政府通过向智库研究机构报送工作动态、邀请智库专家列席政府常务会议等，让智库了解政策走向;智库专家深入基层一线调查研究，建立或更新研究的数据库、案例库，为政府决策提供数据支撑。

从建立干部选拔任用机制看，探索党政机关与智库机构人才交流制度。智库与政府之间大幅度的人才循环流动是美国“旋转门”现象的显著特征，极大激发了政府与智库人才的活力，避免了官僚体系的封闭僵化。尽管中美存在着政治文化、制度体制等方面的差异，但我们仍然可以吸收“旋转门”的内核，进行本土化的制度实践，探索政府与智库双向人才流动机制。在人才培养上，一方面，有计划地选派后备干部到智库机构挂职或任职，参与课题研究、座谈研学，熟习政策研究方法和技术，使其再次转任政府机构时具备更宽广的管理能力和视野，建立“回炉式”的干部培养模式;另一方面，选派智库研究人员到政府体验式学习或转任政府领导职务，研究人员长期专注特定领域，在熟悉政府工作流程及决策约束条件后，所拟定的决策理念和决策方案会更具实操性。在干部与人才的选拔使用上，在政府部门中优先选拔任用具备理论研究能力和丰富实践阅历的干部，并适时将其推上决策岗位或辅助决策岗位;智库机构推荐有复合工作经历的研究人员参与政府重大决策课题研究，积极推荐干部转任至专业能力要求高的政府部门。

从建立责任追究与容错纠错机制看，完善问责追责与容错纠错相统一的约束保障措施。以往任性决策、违法决策造成巨大损失，通常以“交学费长经验”“好心办坏事”之名了结，鲜有决策者为此承担不利后果，久而久之，制度变得虚化无力，个别决策者也有恃无恐。按照“谁决策、谁负责”的原则，健全以责任主体、责任形式、责任认定等要件为主要内容的责任追究制度，积极探索建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，实现政府决策失误追责问责的全覆盖，使“达摩克利斯之剑”始终高悬决策者之上。值得注意的是，责任主体不仅包括负有责任的行政首长，也包括非行政机关参与人员，比如对因谋私利提供错误咨询意见的专家，可降低智库机构或专家的决策咨询从业资质，而对造成重大决策咨询失误的，限制或禁止其参与政府重大决策论证项目。不能忽视的是，问责制度高压运行下产生的决策参与者“怕出错”“背包袱”的心态，极易诱发不作为不担当，因而有必要健全容错纠错机制，宽容特定条件下的失误。要以“三个区分开来”为基本遵循，紧密结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等影响因素[25]，就容错纠错之错作明确的界定，合理设定容错纠错情形，避免追责问责与容错纠错相脱节而造成的制度悖论，实现制度的闭环设计。

四、小结与进一步思考

从关于真理标准问题的讨论到发展社会主义市场经济再到党的十八大以来全面深化改革一系列政策的提出，从国家顶层设计到基层政策的细化执行，理论领域的每一次突破和发展都能形成鲜明的政策导向，推动政策的制定和实施;每一次实践领域的重大进步和成功，也离不开理论研究的预设与铺路。在理论与实践互动中，智库的理论研究逻辑与政府决策的实践逻辑处于持续的相互建构之中，沿着“理论进展—实践跟进—理论创新—深化改革”的路径前行，两种推力在变动中寻求彼此适应，在发展中趋向于平衡，呈现出螺旋上升的整体态势，共同构成了推动治理现代化的基本动力。

新时代的改革与发展需要理论与实践的双轮驱动，在治理层面上就是要以政府决策实践需求为依据，以智库成果为中心，在智库产品的供给侧和需求侧同时发力，把理论研究、决策研究和工作研究紧密结合起来。本文对智库成果“需求侧—供给侧”的实然和应然状态做了比较分析，并以此对理论与实践的互动图景做了简要的述说與描摹，但尚未深入考察微观层面的政府与智库互动机制，比如二者历史的演进状态、互动关系模式等，这还需要进一步的研究。

注释：

①参见薄贵利：《政府决策失误：代价、原因与对策》，《中国行政管理》2007年第10期;肖北庚：《行政决策法治化的范围与立法技术》，《河北法学》2013年第6期;韩春晖：《行政决策终身责任追究制的法律难题及其解决》，《中国法学》2015年第6期。

②参见胡鞍钢：《建设中国特色新型智库：实践与总结》，《上海行政学院学报》2014年第2期;薛澜：《智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道》，《中国行政管理》2014年第5期。

③参见朱旭峰、韩万渠：《合作互动：区域发展规划中的智库参与》，《行政管理改革》2015年第3期。

④参见王卓君、余敏江：《政府决策与新型智库知识生产的良性互动》，《政治学研究》2016年第5期。

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[责任编辑：张英秀]