曾鹿平

(延安大学 马克思主义学院，陕西 延安 716000)

马克思主义的阶级学说，是世界无产阶级进行革命的思想武器。在马克思主义中国化的历史进程中，中国共产党运用马克思主义的阶级分析方法，深入了解中国实际，对社会各个阶级、阶层进行了科学分析，依据各个阶级在不同的革命阶段对待中国革命的不同态度以及中国革命发展的实际需要，实事求是、灵活机动地制定了一系列正确的方针政策，对整个社会资源的占有以及社会利益的分配进行了比较合理的重组与调整，尽可能的满足了各个阶级在不同革命阶段的利益诉求，团结了一切能够团结的革命力量，实现了民族独立与人民解放的历史任务。可见正确的阶级分析和阶级利益调整是中国革命的首要问题。陕甘宁边区的“三三制”政权就是延安时期中国共产党正确处理各阶级阶层关系在政权建设中的光辉典范。“三三制”政权是一个包容了各阶级阶层的统一战线政权，这一政权既能协调各阶级阶层群众的利益关系，使参加这一政权的各阶级阶层都能自由地表达自己的意愿，维护自己的权益，同时又能实现统一思想、统一意志，统一行动，团结合作，抗日救国。陕甘宁边区的“三三制”政权创建性地实施了协商民主与票决民主有机结合的方法，并取得了巨大的成效。

在陕甘边区“三三制”政权的民主制度框架中，协商民主与票决民主是两种重要的民主形式，二者相互支持、相互补充。

一、“三三制”政权协商民主的历史背景与实质

抗日战争时期，面对民族危亡，各种矛盾激烈交织，中国共产党从全民族抗战的大局出发，对党与各阶级、阶层的关系，进行了适时而正确地调节。毛泽东在《团结到底》—文中强调“为着抗日的需要，均必须从调节各阶级利益出发，实行统一战线政策”。[1]761尽管民族矛盾和阶级矛盾相互交织，但日本帝国主义与中华民族的矛盾仍是中国社会的主要矛盾，团结并组织各阶级、阶层、党派共同奋斗，消灭日本帝国主义，实现中华民族的独立解放是首要任务。因此，抗日战争时期，我党在抗日民主根据地建立的政权只能是民族统一战线的政权，必须改变土地革命时期的工农民主专政的政权性质，实行各阶级的联合专政。毛泽东指出：“应以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点。”[1]743而这一政权就是著名的“三三制”政权。

1940年3月6日，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》的党内指示信中明确指出：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”[1]7423月11日，毛泽东在《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告中，进一步阐明了“三三制”政权的阶级实质。他指出：“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子和其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士，只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”[1]750-751使得“三三制”政权成为极其广泛的抗日民族统一战线的政权。

“三三制”政权是一个包容各种爱国政治力量的政治体制，团结合作是其存在的前提条件，但因参加“三三制”政权的各阶级、阶层、各党派所要求、所代表的阶级利益不同，固有的矛盾并未因抗战这一共同目标而消除，只是由主要矛盾转为次要矛盾。因此，必须有共同合作的政治基础，这个合作的政治基础就是抗日和民主，因为抗日与民主互为条件，正如毛泽东所指出的：“民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动以有利的条件。”[2]陕甘宁边区在实施“三三制”政权的过程中，为保障这种团结合作的政治基础，制定了《陕甘宁边区施政纲领》(即“五一”施政纲领)。纲领在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上正式通过，具有地区宪法性质，是参加“三三制”政权的各阶级、阶层、党派、团体和个人团结合作的政治基础和共同立场与办事准则。“三三制”政权正是在这一政治基础和共同立场与准则的前提下，鼓励不同意见的表达，照顾和维护各方利益，得到了广大人民群众的广泛拥护，建立、协调了各抗日阶级、阶层之间的关系，调动了各党各派无党无派和各界人士的积极性，从而促进了抗日民族统一战线，壮大了抗日力量，巩固与发展了陕甘宁边区。

尽管在陕甘宁边区“三三制”政权中团结与合作是主题，但是共同的政治基础与共同的纲领，并不能完全消除阶级之间、阶层之间的利害冲突和原则分歧。在陕甘宁边区实施“三三制”政权以后，在政权机关工作的非党人士数量比较大，据中共中央西北局的统计，到1944年，非党人士从乡长、乡文书到科长、县长，边区政府厅长、副主席及边区各级参议会议长、副议长和常驻议员等，共有3592人。[3]264这些人员中大部分是中间分子，因为中间分子大都是从地主阶级中分化出来的爱国民主人士，或者是中等资产阶级的代表，在边区主要是商人。他们参政以后，自然要为自己的阶级争取利益最大化，而他们的阶级利益和工农大众的阶级利益存在着根本的矛盾，因此斗争也是不可避免的。所以，选举中的利益竞争和输赢对决也是现实存在的，在各项政策的执行过程中，左偏右袒的问题会时时出现，冲突也是难免的。而协商民主反对没有平衡的社会对抗状态，也反对没有差异的社会均等状态，主张多元社会主体之间共生共存。协商民主寻求的是一种不同利益主体之间的民主关系，是一种以承认差异性和多元性为前提，以理性与信任为基础，以对话和协商为方式，以容纳和兼容为原则，以利益协调和社会共识为目标的民主形态。协商民主注重在宽容基点上的对话、争论、妥协与共识，其理论原则和价值追求是社会和谐。这一点恰恰符合“三三制”政权的性质、特征和目标。因此，协商民主在陕甘宁边区民主制度框架中，就成为一种必然的选择。以共同政治基础和《陕甘宁边区施政纲领》作为解决冲突和分歧的准则，进行广泛而深入的民主协商也就必然成为票决民主之外的重要民主形式。因而，“三三制”政权成为一种民主施政、政治协商的政权形式，既体现了民主的形式，更体现了民主的实质。

二、选举中的输赢对决与协商中的矛盾化解

一个国家实行民主化的基础和前提就是人民群众拥有最为广泛的选举权和被选举权，并能够积极参与选举。谢觉哉曾明确指出，“选举及议会制度，是民主政治的主要表现”[4]636，“民主，就必得有选举，有真的选举与民意机关。忽视它，是不可以的”。[4]637因此，陕甘宁边区“三三制”政权的基础就是选举，“民主政治，选举第一”是政权建设的一项重要原则。

陕甘宁边区实行的是普遍、直接、平等、自由的选举原则。所谓普遍，是指选举资格。毛泽东曾明确提出：“应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”[1]743所谓直接，是指在选举的方式上，不再像苏维埃政权时代的间接选举，乡(市)、县和边区三级参议会均由全体选民直接选举。所谓平等，是指每个选民在选举中享有同等权利。在苏维埃政权的选举中，不同阶级的选民，其选举的权利是不完全平等的。如乡苏维埃代表大会的代表，工人居民13人即可选正式代表1人，其他居民则50人才能选举正式代表1人。而地主、富农等剥削阶级则被剥夺了选举和被选举权。边区参议会的选举不仅恢复了地主、富农等剥削阶级的选举和被选举权，而且选举只以居民人数的比额作为唯一的依据，表现在选民的权利上是平等的。所谓自由，就是“谁要选谁就选谁，谁也不能控制谁”。[5]518

选举权和被选举权是公民权利中最基本、最重要的权利，但选举的核心是票决，而票决必然要强调利益竞争和输赢对决，从而导致政治多数对于政治少数的压制。在陕甘宁边区存在着两种现实情况，一是在建立过苏维埃政权实行了土地改革的地区，地主、富农等剥削阶级已经被剥夺了选举权和被选举权，恢复他们的选举和被选举权，广大工农群众是有意见、甚至是抵触的。而且他们在人数上也处于绝对的少数，同时共产党在这些地区具有无以伦比的威望和影响。因此，单纯通过票决，是不能保证中间人士在各级参议会和各级政权机关中达到三分之一的比例。同时，在没有建立过苏维埃政权的地区，虽然地主、富农等剥削阶级以及国民党党员在人数中也占少数，但是他们在这些地区的政治影响力却占有很大的优势，加之共产党员也是少数，且影响力相对较小。因此，单纯实行选举中的票决，又难以保证共产党员和左翼进步人士达到三分之二的比例。针对这两种情况，中国共产党在“三三制”政权选举中采取了一种协商民主和票决民主相结合的方式——协商在前、票决在后，通过协商再做票决，并采取了一系列行之有效的具体措施。

第一，按从群众中来到群众中去的原则，在选举开始前，边区党和政府组织大量干部深入到县、乡、村对各类选民进行宣传、解释、动员工作，他们以真诚平等的态度，耐心细致地与工农群众选民，以及地主、士绅等其它阶级、阶层选民开展对话协商。通过大量的宣传教育和沟通，边区各类选民的认识基本达到了一致。各级参议员选举的标准为：“一、公道。二、和平。三、能办事。四、腿勤。”[3]350不选的标准为：“一、二流子(好吃懒做的人)。二、抗上压下。三、木头人(没有是非标准的老好人)。四、口是心非。五、自私自利。”[3]350这些标准消除了阶级、阶层的不同政见，是各阶层选民沟通、协商、妥协一致的结果，其有利于各阶级、阶层选民平等地民主竞争。

第二，鉴于中国共产党在陕甘宁边区是执政党，所以中国共产党主动提出，与边区各党各派及一切群众团体进行选举联盟。《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。”[6]在选举的票决之前，首先自觉约束自己，主动开展广泛的民主协商，以尽力避免票决对政治少数的压制。

第三，“退出”或增聘的调整办法。既然是民主选举，那么票决就具有神圣性。由于陕甘宁边区工农群众在人数上占绝大多数，共产党员在他们心目中具有崇高威望，尽管票决前已做了大量协商工作，但票决的结果往往并不符合“三三制”政权的原则。总体情况是共产党员和左翼进步人士当选，在大多数县乡(包括边区一级)都超过三分之二，尤其是共产党员在多数地区超过三分之一，甚至达到50%以上。所以，在民主选举中，中国共产党还采取了“退出”和增聘的办法，如果票决的结果是共产党员超过三分之一时，就采用共产党员自动退出选举的办法，依次由非党人士递补，而共产党员不足三分之一时，却并不要求非党人士退出。但是，采取“退出”的办法，从民主程序上讲并不合法，特别是边区参议员是在县的范围内直接选举，从法律程序上讲是不能更改或随意变动，否则违背选举人的意志；但是，不变动又不符合“三三制”的要求，难以形成制衡力量。为了解决这一问题，根据选举条例的相关规定，在票决为主体的前提下，边区又采取了协商民主的办法。中共中央西北局和陕甘宁边区政府与各群众团体、地主、士绅中的代表人士协商推举一些代表，由边区政府聘请为参议员，其名额一般不超过参议员总数的十分之一，以确保选举的合法性。陕甘宁边区一至三届参议会均聘请了一定数量的参议员，其主要是开明绅士。在采取上述措施之后，民主选举与“三三制”要求之间的差距，就会大大缩小，甚至消失。以边区参议会1945年第三次选举结果来看，“共有参议员170人。其阶级成分，包括边区社会的广泛阶层，计有工人六，贫农十八，中农六十九，富农二十六，商人九，地主三十四等。其党派关系，有共产党员六十一人，占百分之三十五点九；国民党员十九人，占百分之十一点二；无党派人士八十九，占百分之五十一，有回族三人，蒙古族三人，天主教徒三人，妇女七人”。[5]519其代表性非常广泛，而且当选边区参议员的人数比工农群众还要多。

一般来说，选举的票决遵循的是少数服从多数的原则，是一种多数人的统治。在票决民主中，如何尊重少数人的意见，保护少数人的权益，无论在国内外，都是一个难于解决的复杂问题。在陕甘宁边区“三三制”政权的选举中，根据党的政策和边区的实际情况，按照实事求是和群众路线的原则，采取了票决民主和协商民主相结合的方法，既保证了“三三制”的政权性质，又兼顾了抗日的各阶级、各党派、各阶层和各民族的利益，为陕甘宁边区的民主政权建设奠定了坚实的基础。这种在票决中不以党派和阶级的利益竞争和输赢对决为主导，不以简单的多数论民主，而是以协商民主的方法寻求共识和强调多元社会主体之间共生共存、目标一致，先协商后票决的做法，不仅在当时，即使现在看来也是一种创新，较好地解决了多少兼顾及政治多数对政治少数的压制问题，不仅实现了程序民主，而且实现了实质民主，它对于当前我国的民主制度建设亦具有重要的启示意义。

三、以共识为目标的提案协商与票决

提案是边区人民通过自己的代表——参议员，实行参政议政的主要渠道和重要手段。议案能否通过并需要票决，但议案的质量却无法通过票决来保障，而是以协商民主的方法，通过对话、沟通、讨论，广泛听取和征求各方面的意见和建议，集思广益达成共识，才能有效保障。陕甘宁边区各级参议会特别是边区参议会，在议案工作中同样采取了协商民主与票决民主相结合的方法，并且取得显著的成效。

陕甘宁边区党和政府十分重视参议会的提案工作，特别强调提案能够真正体现民主，反映民意，达到共识。边区参议会副议长谢觉哉在《县参议会怎样开会》一文中指出，提案的收集，“必须各方面先研究，准备，才能有良好的提案出来”。[4]679林伯渠在《关于陕甘宁边区参议会的筹备问题》的报告中要求，所提议案“事先要有些酝酿”[4]405，要“在小组会上大家讨论、座谈、漫谈、交换意见得出一个总的意见”。[4]405这些要求和精神，其实质是要求参议会的提案工作应采取协商民主和票决民主相结合的方法，而又以协商民主为主。

1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议开幕时，正值日本帝国主义和国民党顽固派对陕甘宁边区进行军事包围和经济封锁，加之边区地广人稀，民力、物力、财力有限，而军政人员众多，致使陕甘宁边区发生严重的财政经济困难。在讨论财政经济问题时，边区参议员、米脂县参议会参议长、开明绅士李鼎铭本着主人翁的精神，提出了“精兵简政”的意见，以及精简军队冗员和政府机构及人员的具体办法。在形成提案的酝酿过程和征集签名中，李鼎铭与党内外参议员，特别是开明绅士参议员进行了充分的协商。在此过程中，有许多参议员，特别是民主人士参议员明确要求李鼎铭放弃这一提案。他们认为，第一参议会表决时很难通过这一提案；第二即便参议会表决通过了，共产党也不一定能够接受这一提案。果然，当“精兵简政”提案正式提交参议会大会讨论时，会上争论非常激烈，有相当一部分参议员表示反对这一提案。他们认为，“正值救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，这时提出精兵简政，不是叫我们束手就擒吗？”[5]280一些中共党员参议员还怀疑李鼎铭提出这一提案的动机不良。也有许多参议员认为这个提案是中肯的，并具有远见卓识。

毛泽东在审阅参议会会议文件时，看到了李鼎铭提出的精兵简政提案，并将它一字一句地抄在自己的笔记本上，并且认为“这个方法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”。[7]在边区参议会大会再次讨论这一提案时，毛泽东到会听取了意见，并做了发言，他指出：“在抗战初期，采取精兵主义自然是不对的。但现在的情况不同了，全面抗战已经四、五年了，人民经济有很大困难。我们大机关不精干，又不适合今天战争环境。教条主义就是不管环境变了，总是死啃不合时宜的条文……我们党是为人民服务的，不论谁提出的意见，只要对人民有好处，我们就照办。”[8]

在大会进行表决时，精兵简政的提案在219位参议员中获得165票的绝对多数，提案得以通过，并做出了“交政府速办”的决议。著名的“精兵简政”政策诞生了，它的全面实施成为第二届参议会第一次会议闭幕后一个时期内边区政府工作的重要组成部分，为陕甘宁边区的巩固与发展发挥了重大的历史作用。值得注意的是，“精兵简政”这一重大提案，如果没有用协商民主的方法进行广泛的酝酿讨论，就很难在参议会上达成共识而表决通过。同时，尽管有毛泽东的公开表态支持，并亲自发言阐述精兵简政的意义，但此提案在表决中仍然不是一致通过，还有54位参议员投了反对或弃权票。这说明，当时陕甘宁边区的民主是真实的民主。

协商在前，票决在后，通过协商再做票决，注重提案提出和表决前的沟通、对话、争论、妥协和共识，这是陕甘宁边区参议会提案工作的基本方法，有效地提高了提案的质量和各种意见的表达程度，特别是能够较好地或者实质性地实现对提案的共识，便于提案通过后的实施。这一点对于所有实行代议民主制度的政权组织都具有重要的借鉴和启示意义。

四、行政中的利益竞争与协商平衡

在陕甘宁边区实施“三三制”政策以后，如何处理同非党人士的民主合作问题是一个非常重大和紧迫的问题。同非党人士实行民主合作，关键是处理同中间分子的关系。因为，非党的左派进步分子与共产党在根本利益上是一致的，合作共事比较容易。中间分子大都是从地主阶级中分化出来的爱国人士，或者是中等资产阶级的代表。因此，中间分子同共产党除了抗日和民主的共同点之外，在根本利益上是对立的。为了正确处理这种复杂的关系，1942年12月边区政府党组专们制定了《陕甘宁边区政府党团规则(草案)》，明确规定：党团对政府的领导不能“超越政权组织直接下命令指示解决问题，强制党外人士服从。他的一切决议，只有经过自己党员的努力在政府会议或参议会中，说服非党人士通过，才能发生效力”。[9]263“在党团万一没有说服参议会及政府的大多数因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须以少数服从多数，不得违反民主集中制原则。但仍需向非党人士进行说服工作，争取最后仍然通过。”[9]263这个规则从制度上保障了在政权机关中党与党外民主人士民主协商的有效实施。因而，在行政工作中，陕甘宁边区政府在与民主人士的合作中，主要采取的是对话、沟通、妥协、共识的协商民主方法，有效地解决了政府行政工作中党与非党民主人士合作共事的问题，从而维护了最广泛的抗日民族统一战线。

行政工作是对党的路线方针政策的具体落实，因此更直接地关系到边区各阶级阶层群众的具体利益。由于行政工作量大，所以矛盾冲突更多、也更具体，因此通过对话、沟通、妥协、共识的协商民主解决问题显得尤为重要。我们举两个具体的事例。1942年12月9日，陕甘宁边区政府委员会召开第三次会，会议的中心议题是讨论中共中央西北局提出的《陕甘宁边区土地租佃条例草案》。边区政府秘书长李维汉代表中共中央西北局，就条例草案制定的指导思想、内容和全部条文做了解释说明。在讨论的过程中，发生了重大分歧，民主人土李鼎铭首先发言，他认为，佃权条文对出租人、债权人限制过刻，过分损害地主、富农等出租人及债权人的权益，有一些中间人土政府委员赞同李鼎铭的意见，但与会多数政府委员不同意李鼎铭的意见，纷纷发言，坚持尽力维护佃租农民和借债人的权益。强调条例重点应是减租减息，保护工农群众的利益。最后表决时，以绝对多数通过了条例草案，但条例对外发布时却出现了意想不到的问题，由于李鼎铭坚持自己的意见，因此拒绝签发文件。从法律程序上讲，边区政府副主席不签发文件，文件不能生效更无法实施，这对边区“减租减息”政策的落实将会产生非常不利的影响。但中共中央西北局、边区政府并没有因李鼎铭是少数派，按照少数服从多数的原则强制实行，而是继续与李鼎铭进行协商沟通。中共中央西北局书记高岗亲自到李鼎铭家里，再次倾听李鼎铭的意见，开诚布公地与他商讨，仅管他也没能说服李鼎铭，但却对李鼎铭的意见有了更深入的了解，也理解了李鼎铭的赤诚之心与实事求是的态度。最后中共中央西北局认真研究了李鼎铭的意见，并按照李鼎铭的意见修改了对出租人、债权人限制过刻的条款，使减租减息和交租交息有了相对平等的法律地位。修改后，李鼎铭非常满意，按照工作程序签发了这个文件，使文件得以顺利颁布实施。[5]21

《陕甘宁边区土地租佃条例草案》颁布以后，李鼎铭指出：“希望全边区的先进士绅与开明地主能够竭诚拥护这个条例，尊重政府法令，认真实行减租并尊重农民佃权；各地广大农民亦应于减租之后依法交租并尊重地主地权，造成边区内各阶层的亲密团结，以发展生产，准备反攻，争取抗战的最后胜利。”[10]文件实施后的效果也证明，修改后的条例对于缓和边区阶级矛盾，全面落实“减租减息”政策，调动各方面积极性，进一步发展边区经济，维护抗日民族统一战线大局，争取全国各阶级阶层广大群众，都发挥了重要作用。同时，也有助于矫正边区党和政府内部实际存在的某些“左”倾偏差。

1945年3月5日，李鼎铭主持边区政府委员会议，主要讨论《陕甘宁边区奖励投资条例》。与会政府委员对条例的绝大部分内容没有异议，均表示支持。但在投资开荒后的土地所有权问题上却又发生了重大分歧。原条例对此规定是：“投资开垦公荒者，其土地使用权属于投资者。”[5]526投资开垦公荒者，所开垦的土地，投资者只有使用权而没有所有权。李鼎铭发言时，主张将其改为“其土地所有权属于投资者”。[5]526他认为不给予开荒者土地所有权，就很难有效地吸引人们开荒，更难吸引大规模投资开荒，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心，这是人们较为普遍的心理。而边区政府秘书长李维汉却坚持条例规定的意见，他认为：“开荒有两种，一种，是耕者有其田，现在就是这样的。另一种，是大量投资开垦，对这种开垦，须预防出现土地过分集中，因为，土地私有是允许的，但是过分集中则是违反新民主主义政策的。”[5]526边区政府教育厅厅长，民主人士贺连城同意防止土地过分集中，但主张有限制地承认开荒者的土地所有权。会上争论激烈，双方各执己见，谁也说服不了谁，意见难以统一，条例也无法通过。会议休息时，李维汉和刘景范两位共产党员政府委员对此事做了认真研究，他们认为，党的路线方针政策的基本原则一定要坚持，但方式应该灵活，不容许过分集中土地，在当前的条件下，还难以说服民主人土接受，但条例其它方面没有争议，所以我们双方都要做一点让步和妥协，以使条例尽快通过实施。复会后，根据两人商定的意见，刘景范首先发言，建议暂时取消这一条款，留待以后继续研究。对于这个建议，争论双方都表示同意，都不再坚持原来的意见，于是会议就决定暂时取消这一条款，使得条例得以顺利通过并实施。

在行政过程中强调协商民主和听取并尊重不同的声音，源于毛泽东提出的群众路线，用协商代替专断，用对话代替对抗，本身就是“三三制”政权吸收党外民主人士参政议政的重要目的。毛泽东曾明确指出：“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。”[1]742-743“绝不能以为我们有军队和政权在手，一切都要无条件地照我们的决定去做。”[1]743陕甘宁边区各级政府在与党外民主人士合作共事时，是完全遵循这一原则的。在行政工作中协商在前、票决在后，沟通、对话、争论、妥协、共识是其基本的工作方法。