■ 黄文玲 梁颖 方永美 陈炜颖 毛小娟（华南农业大学数学与信息学院）

一、我国食用农产品市场监管改革的背景

经过多年的努力，中国现已初步建成相对完备的食品质量安全监管和风险评估体系。当前我国食品安全状况持续稳中向好[1]，但是食品安全基础依然薄弱，风险隐患不容忽视，公众对于食品安全的满意度普遍偏低[2]。食品安全监管体系建设远远跟不上人们对食品安全日益增长的需求。

目前我国食品安全市场的监管主体和监管手段都非常单一。监管主体主要是各级具有执法权的行政部门，监管工作层层下达，基层执法人员的工作量非常大，基层执法工作矛盾重重。政府对食品安全的应对措施往往局限于控制市场准入、抽样检测、突击整顿、行政处罚等，对重大的食品安全事件的反应和处理不够及时，对许多深藏在供应链结点中的食品安全问题监察不到，一些整治过的食品安全问题又死灰复燃……现有的食品安全监管工作陷入了一种投入多、难度大而见效小的困局，我国食品安全市场监管体系亟需改革。

值得高兴的是，有关部门已经意识到我国食品安全监管的问题并开始着手改革。2017年7月国务院印发《“十三五”市场监管规划》指出：“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局多主体共同参与的‘大市场’‘大监管’体系。”[3]2018年3 月13日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局“三局合一”，大市场、大监管、综合执法全面实施[4]。基于这种背景下，对我国食用农产品市场多元共治的“大监管”模式展开研究具有重要的现实意义。

二、回应性监管理论在我国食用农产品市场监管中的指导意义

目前国内对监管问题的研究主要从管制经济学、传统行政法学和政治学理论视角展开。这些理论为推动我国监管体制改革和监管水平的提高作出了重要的贡献，但面对当前加强监管治理体系建设的需要还存在明显不足[5]。

国外对于社会性监管领域的理论和实践研究较为成功的是回应性监管理论。回应性监管理论是从广义的角度来看待监管，把任何个体的控制行为都视为监管的一部分[6]。回应性监管理论主要涉及两个方面的内容：一是纵向的聚焦监管策略的“金字塔理论”，二是横向的关注监管主体间监管权分配的方案[7]。该理论倡导建立政府监管和非政府监管手段的“公私混合型的监管模式”。这种新模式最突出的特点是追求多样化和可选择性。主要体现在：追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化和可选择，充分体现了“大监管”的思想内涵。从主体上看，监管者不仅是政府机构，还包括社会团体等非政府机构，甚至包括通常被认为是被监管对象的企业本身。从策略上来说，监管策略包括政府制定的法律规章、颁布的行政命令及被监管对象的自我监管两部分。在手段上有比较温和的说服教育、比较严厉的行政处罚和更为严厉的刑事处罚等。

近年来，我们在农产品监管中也开始强调落实企业主体责任，提高个人安全意识等，这些提法都具有了“大监管”的意味。但是“大监管”理念要求政府以外的其他社会个体不仅是履行“责任”，还要成为“监管主体”。“责任”是消极被动的，“监管主体”是积极主动的。只有把其他社会团体、企业和个人当作真正的监管主体来看待，他们才能更加积极主动地承担社会责任。我国食用农产品市场很多问题的产生，源于企业和个人对食品安全的漠视，企业和个人没有真正承担起食品安全监管的社会责任。回应性监管理论提倡政府与非政府的合作型监管模式，更加重视政府之外其他主体的监管作用，以及政府和其他非政府监管之间互相建构的关系，可以回答建设我国食用农产品市场监管体系的很多基本问题，比如谁是监管主体，政府与非政府主体监管权如何分配等。因此，基于回应性监管理论探讨我国食用农产品市场多元共治的监管模式是寻求解决我国农产品质量安全问题的一种积极有效的途径。

三、回应性监管理论在我国食用农产品市场监管中应用的现实问题

目前，我国学者对回应性监管理论的应用研究仍属于直接借鉴的方式，并没有很好地研究该应用领域对回应性监管理论的适用性。尽管刘鹏等人曾对回应性监管理论在我国的适用性进行了探讨，但是他们是从普遍适用性上去分析的，其研究结论对指导特定的应用领域针对性不强。具体问题要具体对待，不同的应用领域要结合其监管的特点及实情来合理运用相应的理论。

长期的计划经济给我国农产品市场监管所带来的影响比较大，以行政管理为主导的农产品市场监管工作所面临的问题非常多，市场监管体系改革的难度也非常大。要运用回应性监管理论来指导我国食用农产品市场监管体系的改革，必须要先探讨回应性监管理论在我国食用农产品市场监管领域的适用性。刘鹏等指出，尽管回应性监管理论在我国本土的运用还面临着诸多问题，我们仍然可以通过一定的措施改善回应性监管理论的适用性，以实现监管的善治[8]。对于我国食用农产品市场，我们可以考虑从以下两方面去探讨回应性监管理论的适用性：一方面，可以通过改善我国食用农产品市场监管环境，让其满足回应性监管理论的应用条件；另一方面，可以结合我国食用农产品市场监管的特点和实情，对回应性监管理论加以改进，以改进后的理论模型来指导我国食用农产品市场监管的具体工作，包括政策制定、方案设计、落实与实施等。

要解决回应性监管理论在我国食用农产品市场监管中的适用性问题，需要做的工作包括：（1）要深入、系统地研究回应性监管理论，弄清它的假设前提和条件。（2）要深入、全面地了解我国食用农产品市场监管的实际情况，分析其监管方式、监管特点、监管改革所具备的条件等。（3）要结合我国政府机构改革的方向，探讨“大监管”政策环境下改善我国食用农产品市场监管环境的可能途径和措施。

四、构建我国食用农产品市场多元共治“大监管”模式的研究思路

基于回应性监管理论探讨我国食用农产品市场多元共治的“大监管”模式，关键要弄清楚我国食用农产品市场各监管主体之间的关系，明确各监管主体之间权力和职责的分配。具体的研究内容应该包括这些方面。

（1）如何合理分配监管权。回应性监管理论主张政府与非政府“合作型”监管，要求监管权在政府与非政府之间进行合理的分配，使监管的公权力和社会权力实现结构性均衡。虽然我国中央政府在多次重要会议上提出要“简政放权”，但是在实际工作中却难以做得“简政放权”。原因是多方面的，有的是因为行政利益而“不舍得放”，有的是因为缺乏主体而“放不下去”。对于“舍不得放”的情况要探讨如何切断行政利益链条，打破行政监管垄断的局面；对于“放不下去”的情况则要分析如何吸引和塑造更多监管主体参与到监管工作中去，让其行使合理的监管权力。

（2）如何平衡监管力度。回应性监管理论中的“金字塔理论”提出了监管手段的运用原则：首先考虑运用说服教育或自我监管等“软”措施；最有力的强制手段作为最后选择；自“金字塔”底部向上，逐步提高监管强度。但在实际工作中，如何把握监管的“软”和“硬”的力度，什么情况下用“软”的措施，什么情况下用“硬”的手段，这中间的分寸不好拿捏。既要防止“软”的措施被“坏人”利用，也要防止使用过“硬”的手段打击“好人”。如何设置合理有效的信息甄别机制来判断各监管主体的“意图”以区分“好人”与“坏人”将是一项重要的研究内容。

（3）如何塑造主体意识。回应性监管理论追求监管主体多样化，认为企业、个人、第三方组织等都可以成为监管主体并参与监管，并且各监管主体要树立“主人”意识，积极融入到监管工作中去。探讨如何挖掘和吸引各种类型的监管主体加入到我国食用农产品市场监管队伍中去、如何采取有效的激励机制增强各监管主体的积极性等也是研究的一项重要内容。

（4）如何培育非政府监管者的监管能力。要真正实现多方参与、齐抓共管的良好局面，很重要的一个事情就是要充分发挥各监管主体的监管能力。很多时候，一些监管主体不是“不愿意”参与监管，而是“不会”参与监管。因此，要探讨如何通过多种途径培育各监管主体的监管能力，让社会主体的民间性、专业性和组织性等优势得以充分发挥。

（5）如何建设监管信息共享平台。回应性监管理论强调监管信息互通，对监管请求要得到及时“回应”。近年来各种信息技术的快速发展为我国食用农产品市场监管提供了良好的技术条件：互联网技术特别是移动互联网技术的发展为监管信息互通提供了各种便捷的渠道，区块链技术的应用将有助于提高监管过程的透明度，大数据分析技术则进一步提高监管工作的决策能力。如何综合运用这些技术，探讨我国食用农产品监管信息共享平台的总体框架和建设思路，将是回应性监管理论在新时期里新环境下的应用研究的创新视角。

五、小结

运用回应性监管理论探讨我国食用农产品市场多元共治“大监管”模式对解决我国当前食品安全问题有重要的意义。在多元共治的“大监管”模式下，行政监管部门、行业协会、第三方监管主体、企业及公众等都将纳入到到食品安全监管体系中，成为不同层面的监管主体，发挥各自在食品安全监管中的作用，共同打造我国食用农产品安全问题全社会齐抓共管的良好局面。