崔会敏

（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475004）

中央巡视制度的本质是对公共权力进行监控，最终目的是要纯洁党的队伍，强壮党的肌体。虽然巡视制度同时具有公共管理功能和协调沟通功能，但它最大威慑力是能够监督党员领导干部尤其是“一把手”的党风廉政情况，是它的反腐功能。因此，巡视制度的反腐效用是巡视制度研究的核心问题。如何充分发挥巡视制度的反腐效用，并解决制度效用边际递减问题，是十分重要的课题。充分发挥巡视制度的反腐效用，对保持反腐败斗争的压倒性态势并巩固发展具有重要的意义。目前从制度层面来看，中央巡视制度设计比较科学、程序比较严密，并且不断将实践中的创新成果以法规制度形式固定下来，反腐效果显著。从制度相关人层面来看，无论是纪检监察人员、公务员还是社会公众，都对中央巡视制度反腐效用给予了肯定。笔者以H省为例，从纪检监察巡视人员、公务员和普通群众中共选取300人进行问卷调查，收回问卷275份，去掉无效问卷26份，共收回有效问卷249份。用SSPS软件对调查数据进行了分析（文中未标出处的数据皆由此出）。其中，在被调研人员问到中央巡视制度效用在十八大后的提高程度时，99.7%的纪检监察人员、88%的公务人员和98.2%的社会公众都认为有较大程度和非常大程度的提高。

一、中央巡视制度反腐效用还有待进一步发挥

中央巡视制度虽然在十八大后发挥了显著的反腐功能，但从长期发展的角度看，无论是巡视制度本身还是制度相关人的行为选择，其反腐效用还有待于进一步发挥。

（一）中央巡视制度有待进一步精细化

1.从制度本身来看，中央巡视制度需要进一步法制化

巡视制度的产生发展与中国共产党建设和革命斗争实践紧密地结合在一起，并随着党的建设发展不断完善规范。现阶段中国巡视制度不断细化，巡视工作方式方法不断创新，实践中巡视成功的经验也得到了不断的总结和提炼。但是，《中国共产党巡视工作条例》仍然只是作为党内条例存在，特别是最新修订的条例将巡视重点定位于“着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题［1］。”突出了执政党角度的政治巡视作用，这没有将巡视制度上升为国家层面，作为预防腐败制度的有力支撑。同时，短时期频繁修改法规也意味着“政治权威”色彩浓重和“法理性权威”作用的欠缺。“一个国家的国家制度应该是相对稳定的，巡视制度的实施在某种意义上是对现有政治体制的一种补充；但设计不合理或使用不当，会损伤现有政治体制。”［2］20—26最后从法律层面来讲，条例的法律位阶不高，一定程度上也会影响巡视制度的权威性和法律效力。

2.从配套制度来看，巡视制度还需要进一步精细化

虽然党中央两次修订巡视工作条例，并先后颁布了四项规定作为《中国共产党巡视工作条例》配套制度，但是，巡视制度的精细化程度还需要进一步提高。

首先，缺乏对巡视人员的科学有效的绩效考核机制和激励机制。人是社会发展的核心因素，人的能动性需要激励才能启动，唯有制度才能提供有效激励。马克思主义认为“人们奋斗所争取的一切，都与他们的需要相关。”［3］在中央巡视工作中，工作任务具有复杂性、艰巨性和技术性，工作人员需要承受较大的工作强度和心理压力。如2014年3月，中央第五巡视组在天津巡视期间，接到群众来信来电来访1万多件次，巡视组工作人员要在一定时间内对这些线索进行分类整理。他们一边要把线索找出来，一边必须要和反侦察意识很强的武长顺打交道，防止对方察觉。工作组巡视期间，需要每晚开会总结情况，梳理问题，讨论下一步工作方向，无论是工作强度还是心理压力都很大。因此，需要建立明确有效的激励机制以避免巡视工作人员出现职业倦怠，使其保持积极工作状态。然而，巡视制度经过几次修订完善，仍然没有针对巡视干部实际工作情况和工作强度制定出明确合理的考核标准和激励机制。巡视人员只能依靠党的信任和政治热情保持积极的工作状态，这一定程度上也会影响巡视制度效用的发挥。同时，虽然中央对巡视监督部门下了专门的编制，但是各地大都采用抽调方式组织巡视工作人员，即巡视人员在巡视组工作但是工资福利以及选任等还留在原单位。这就使一些巡视人员在单位竞争上岗时处于不利地位，由于原工作单位领导和群众不了解巡视工作具体情况，评先评优中得票不高，使巡视工作人员的付出与收获不成正比。也有个别地方暂行办法中规定了相应的巡视工作人员干部交流办法，但现实中并未得到很好的执行。

其次，巡视制度中的监督机制与责任机制还有待完善。“巡视机构代表上级党委行使监督权力，扮演的是上级党委‘眼’和‘耳’的角色，这就注定了其职能的非强制性特征。看多看少，听多听少，了解发现问题的深浅，都有赖于自身履责的程度，而科学有效的问责机制，就显得尤为重要。”［4］尽管党中央已经数次修订相关规定，但“谁来监督监督者”，怎样解决“灯下黑”对巡视制度来说仍然是一个难题。尽管监督权力有其内在贫困性，但监督权力作为公共权力的一种，也有公共权力的特性，也会膨胀，也会被滥用。按照目前的制度设计和工作实践，巡视机构工作人员主要依靠党性和自觉性保证履职责任，这对巡视工作人员的政治素养和道德规范是严格的考验。然而，人的行为终究需要靠制度来规范，实践证明，信任不能代替监督。如曾四度担任中央巡视组副组长的贺家铁，本来是因为自身政治素质过硬才被一再委以巡视组长重任，然而在具体工作中，因为没有明确监督机制，在被巡视对象的人情攻势下“严重违反政治纪律和政治规矩，泄露巡视工作秘密；严重违反中央八项规定精神，违规出入私人会所，用公款支付个人费用［5］。”监督机制是责任机制的前提，如果监督机制缺位，责任机制即使有所规定一般也无从落实。

最后，巡视制度对巡视后的整改工作还缺乏相应规范。在巡视工作实践中，党中央提出杀“回马枪”的创新巡视方法，对巡视后的整改工作进行检查监督，取得了很好的成效。但这种形式必然会是“运动式”的检查，缺乏长效机制和制度规范。随着巡视范围的扩大、巡视节奏的加快，巡视组的工作强度也会增加，在目前巡视队伍建设还不是很完善的情况下，巡视人员长期负重工作，难免对整改工作疲于应付。同时一些被巡视单位对问题能遮盖就尽量遮盖，尽量让巡视组不发现问题或发现小问题，等巡视一过，对发现的问题象征性整改下，没有发现的问题依然如故。对于巡视整改落实“走过场”的情况，因拉票贿选案落马的辽宁省委原书记王珉在忏悔时说：“从字面上来讲，一步一步都去整改了，但我现在讲实在话，就没有认认真真地去从细节上每一个每一个去落实它，只是想不要被查到，盖子不要揭开，只要能捂得住，这次是能够混过去的。”这种心态不是个案。因此，巡视制度应该制定相应规范，要深化巡视效果，“进一步挖掘官员贪腐背后的政策、程序、制度和法律等深层次的制度原因，实现巡视制度从对‘人’的监督向对‘权’的监督的转变”。［2］20—26

3.从巡视成果运用上看，还需要提升司法化程度和加强使用力度

《中国共产党巡视工作条例》第28条至第30条对巡视成果运用做了相关规定：“对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题，移交有关纪律检查机关；对执行民主集中制、干部选拔任用等方面存在的问题，移交有关组织部门；其他问题移交相关单位。”这里重点强调了党的纪检机关和组织部门的作用，体现了巡视组只监督不办案的特点，但是对巡视组与司法机关方面的对接规定却没有明确。这与“十八大以来开展12轮巡视，超过60%的案件线索来自巡视”的成果并不相匹配，对涉嫌腐败官员的司法审判滞后于巡视组提供问题线索的速度与力度，巡视成果转化为司法效果不明显。［6］比如，曾任广州市委原书记的万庆良，从2014年6月27日涉嫌严重违纪到2016年9月30日一审判决，历时29个月。这其中虽然有司法程序原因，但不难看出巡视成果运用与司法效果转化滞后的因素。同时，巡视成果向司法成果转化方面也比较薄弱。如2015年在强化监督执纪问责的背景下，全国33万立案查处的腐败案中，党纪政纪处分33.6万人，其中涉嫌犯罪移送司法机关审判的1.4万人，仅占4.2%。［7］交由司法机构审判结案的贪腐官员数量仅占巡视组推动纪检监察机关查处案件总量的10%，并且司法判决结果无论与《刑法》规定的标准还是民众期望，都显得不够震慑力度。此外，2017年新修订的《巡视工作条例》虽然规定“派出巡视组的党组织及其组织部门应当把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据”，但没有专门针对巡视成果运用和效果监督等进行详细的制度安排。同时一些巡视人员因自身思想认识与专业素质的局限，在撰写巡视报告时用语笼统模糊，没有针对巡视中的问题提出可实施的建议，也会造成巡视成果运用不足。而一些被巡视地区或单位对巡视整改存在“走过场”的应付心态，只整改表面看得见的项目，对深层次的问题则绕道而行，没有根本改变，这也使巡视成果大打折扣。

（二）制度相关人行为需要进一步规范

1.巡视工作人员的思想认识、专业素质和技术结构需要进一步提高

巡视工作人员是巡视制度的主要执行者，其思想认识、专业素养和技术结构直接影响巡视制度的实际反腐效用。《中国共产党巡视工作条例》中规定了巡视工作人员应具备的五项标准条件，但其只涉及基本行政管理能力，对专业素质和技术结构没有明确规定。腐败行为是一种隐秘的、复杂的以公谋私行为，当事人必定采用较为隐蔽的手段进行，发现其问题线索也具有技术上的复杂性和难度。这就要求巡视工作人员不但要在思想认识上是以公平正义为导向，还要具有相应的专业素质和技术结构才能发现腐败问题线索。目前中国腐败高发的领域主要分布在工程建设和选人用人两个方面。工程建设领域一直是腐败问题的高发区，往往出现“一个项目建起来，一批干部倒下去”的现象。对此，巡视组如何在大量表格、账目和数据资料中识别“围标串标、违规审批、低中标高结算”等情况，对其专业素质和技术结构是一种考验。还有在选人用人方面出现的“跑官要官、买官卖官、拉票贿选、突击提拔、带病提拔”等问题，也需要巡视组通过审查材料、调查谈话等才能发现问题线索。这都需要巡视组配置如国土监管、工商税务、财会审计、数据统计等专业领域技术人才，才能更好解决问题。

同时，巡视人员思想认识和责任意识也需要加强。有些巡视人员怕得罪人不利于自己晋升，很可能在工作中有“按程序走过场”心态。笔者在调研过程中发现一个有趣的现象，针对“你认为纪检监察干部工作中面对最大困难是什么”这一问题，纪检监察人员与普通公众、公务员的回答结果出现明显差异。虽然纪检监察人员不等同于巡视人员，但由于在他们反腐方面的工作效用有相似性，其态度可以借鉴。当42.6%的普通人员和64%的公务人员都认为纪检干部工作中面对的最大困难应该是“如何在公平正义与人情中取舍”时，却有37.9%的纪检监察人员选择了“在干部提拔交流时处于劣势”，只有28.4%的人选择了“如何在公平正义与人情中取舍”，这个比例比普通人员低了14.2%，比公务员低了36.6%。这个数据说明，纪检干部和普通干部一样，将自己的发展前途放在了首位，这时如果缺乏明确的考核机制和激励机制，他们很可能在工作中不敢放开手脚去真正履行监督职责，而是应付了事，自己也不麻烦，又免得被巡视单位埋怨，大家皆大欢喜。因此，如何规范巡视人员的思想认识和责任意识也是需要进一步研究的问题。

2.巡视对象配合度还有待于提高

虽然被巡视单位和巡视对象对巡视工作高度重视，但实际上的思想认识和配合程度还有待进一步提高，这也导致巡视人员在巡视中难以迅速掌握被巡视单位的真实问题。

目前巡视制度的震慑作用已经发挥了强大威力，被巡视单位和巡视对象普遍对巡视工作高度重视。对公务员调查问卷中，有70%的公务员觉得本单位领导会对巡视工作高度重视，有27%的人觉得本单位领导会对巡视工作比较重视。但是很多人在思想上仍然有巡视是“运动式”的理解，是来“挑刺儿”的想法，认为只要在巡视这段时间不被发现问题就完事大吉。因此，在巡视组进驻期间，有些巡视对象对一些关键问题往往采取避重就轻、鱼目混珠的做法，对问题能遮就遮，能盖就盖，想把问题捂住盖子不被揭开。如因拉票贿选案落马的辽宁省委原书记王珉的问题线索就是被巡视组发现的，他在巡视组来巡视时就采取了迂回逃避战术，有“只是想不要被查到，盖子不要揭开，只要能捂得住，这次是能够混过去的”的心态。因此有一些巡视对象可能会提供虚假信息，以期蒙混过关。

在对公务员的调研中笔者就此提问：您听说或者您周围的有没有公务员给巡视组提供虚假消息掩盖问题的？根据统计，56%的人表示完全没有，说明大部分巡视对象对巡视工作非常配合。18%的人表示有极个别人提供了虚假消息，12%的人表示有些人提供了虚假消息，有1%的人表示很多人提供虚假消息。因此，尽管大多数巡视对象对巡视工作高度重视，但其思想认识和配合度还有待于进一步提高。

3.民众参与的积极性还有待进一步提高

其一，民众对巡视制度的具体执行还存在观望态度。在调研中，当被问到是否愿意去巡视组举报腐败信息时，51.9%的社会公众都持观望态度，选择“如果巡视组管用就去”，言外之意，没用就不去了；只有16.7%的社会公众选择去举报，而29.7%的社会公众因为怕报复、得罪人和与自己无关的原因选择不去举报。甚至在公务员的调研中，相对于“一把手”领导来说的普通干部在被问到这个问题时，竟然还有约32%的人采取了观望或其他态度，当然，68%的人表示肯定会如实反映，说明大多数普通干部都有比社会民众更高的政治素养对待巡视工作。

其二，民众对巡视工作人员定位还存模糊认识。有的民众认为巡视人员只巡视不办案，没有实权，举报问题没用，举报了也是白忙，还得承担举报后得罪人、被报复的风险，因此，对巡视工作并不是特别配合，不愿意真实反映单位存在的问题。即使民众举报了问题线索，因为巡视成果运用的滞后性，也使得群众产生观望心理。同时，还有民众认为，巡视工作人员也是“官员”，是单位领导干部的“同事”，会不会有“官官相护”的可能？从本次调研结果看，普通民众对巡视人员手中的权力抱有很大警惕性。48.1%的民众认为巡视组人员很有可能滥用权力，掩盖问题，发现问题不报告，44.4%的民众认为不太可能滥用权力，只有1.9%的民众认为巡视组绝不可能滥用权力。因此，如何打消民众的顾虑和疑问，是提高民众参与积极性的关键。

二、影响巡视制度反腐效用发挥的因素分析

（一）巡视制度理论研究有待深入

目前学界对巡视制度理论还缺乏较为深入的研究，一些关键性的课题还没有得到根本解决，比如如何解决“监督效果悖论”的问题？监督权力也属于公共权力，也有着公共权力的一般特点，容易膨胀，容易被滥用，那么如何解决“谁来监督监督者”的问题？

2017年新修订的《巡视条例》并没有对此问题做出真正的回应，对于如何激励监督者缺乏详细具体的制度安排。由于监督权力是一种被动触发式启动机制，导致人们很难确定监督者是否在积极努力工作，无法遵循因果关系给予评价，这就是监督效果悖论，即人们无法真正评估监督者的绩效，监督成果无论多和少，都有相应的正面或负面的说法，而且都能遵循因果关系成立。如果巡视工作人员发现问题多，可以说是工作人员非常努力的结果，也可以说是因为监督权无力才使错误增多的结果。如果巡视工作人员发现问题少，可以说是工作人员消极怠工结果，也可以说是因为监督权非常有效才使错误减少的结果。监督绩效悖论给管理监督行为带来了难题，也是学界有待深入研究的问题。

监督权作为专门用于预防和纠正错误的权力，内在地带有怀疑性和否定性，表现出不信任的特征。而人类的本能是讨厌被怀疑、被否定，会想尽一切办法让自己避开这些负面情景，即使不得不面对这种情况时，心理上也会升起自动防御机制，那就是表现出厌恶来补偿心理上的失衡。巡视监督对象是领导干部，一般都在关键岗位上，心理都有一定的优越感，如果面对这样的负面情况时，其反应要大于一般人，而且会很快采取有效措施让自己逃离这种尴尬境地。因此，他们首先会对巡视工作产生一种厌恶和规避心理。同时连带对握有监督权力的人产生厌恶心情。比如，有些地方纪检监察干部在每次提升时都会有人“使绊子”，阻挠其正常晋升，原因就是“讨厌这些监督者”。因此，导致很多地方纪检监察干部不敢放手工作，巡视人员不敢“真的巡视”，只是“走过场”。

另外，巡视监督是自上而下的强势监督，虽然可以保证短时期的监督有效，但从长期来说，会有效力衰减或者膨胀的危险。监督效力衰减就会使巡视监督失去原来设计的初衷，起不到真正的反腐效用。而监督权力膨胀后更加危险，其影响恐怕比腐败的影响更为恶劣。那么，谁来监督监督者呢？而且巡视机构作为专职机构长期存在之后，会不会像其他监督机构一样，失去制度活力呢？这些都是急需进行深入研究的课题。

（二）政治体制决定中央巡视制度反腐效用发挥程度

中国政治体制是典型的党建国家和党治国家，中国共产党在政治体制中居于核心地位。从历届党的代表大会报告表述中，可以看出中国共产党反腐败的决心和立场。这种从党中央高层传出的反腐决心形成一种压力，层层传导到政治体制的各个层面，这也是巡视制度在反腐斗争中具有权威性和威慑力的一个核心原因。

在对十八大后巡视制度效用提高原因的问卷调查中，无论是纪检监察人员、公务人员还是普通民众，对“党委领导非常重视、列为工作重点”和“巡视制度执行严格有力不走过场”的选项支持率明显高于其他选项。其中，对“党委领导非常重视、列为工作重点”的选项支持分别是28%的民众、27.5%的公务人员和25.1%的纪检监察人员。对“巡视制度执行严格有力不走过场”的选项支持分别是30.3%的民众、24.6%的公务人员和24.4%的纪检监察人员。由此可见，党委作为巡视组的派出机关在中央巡视制度效用中发挥着决定性作用。

但是中国的特殊国情是行政地域广，行政层级多。截至2016年底，全国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位334个，县级行政区划单位2 851个，乡级行政区划单位39 862个。这种情况使得所有信息在中央和各级地方之间进行沟通时会出现流失和失真，也使反腐的决心和压力在层层传导过程中出现减小和变异现象。以省级党委和政府为例，作为承上启下的层级，“一方面希望全面执行中央的政策和法规，把地方的工作做好，得到中央的肯定、地方老百姓的满意；另一方面，也不希望自己的‘一亩三分地’上出问题，至少问题不能太多、太严重，过于显眼［8］。”这样的心态对巡视制度反腐效用发挥有着不同程度的影响和制约。如果偏重第一方面，全面执行中央决策，就能较为充分发挥巡视制度的反腐效用。关键是如果偏重第二方面，害怕在自己主政地方出问题太多而被中央责难，就会对巡视报告中发现的问题不做深入追究，甚至不对巡视成果进行落实和运用，更不会向中央进行汇报。在这种情况下，省委派出的巡视工作组就真的成了“走过场”，巡视制度的反腐效用降低为零。如果县级党委和政府也是这样的心态，那么巡视制度的反腐效用就大打折扣，到了基层政府更是如此。吊诡的是，巡视制度本来就是党中央设计的自上而下的强力监督制度，其效力却因为行政层级的层层消解而递减。

最后，巡视制度仍属于党内的监督制度，相对于其他政党和团体来说仍然是同体监督。而同体监督最大的弊端就是容易发生权力合谋，即监督性权力和生产性权力合谋交易，降低了监督制约的效力。也就是说，如何破解自我监督难题仍然是制约巡视制度反腐效用的关键问题。这一方面需要政治体制改革的推动，另一方面也需要将党的监督同人大监督、政府监察部门监督、审计监督、司法监督、政协监督和群众监督协调起来，形成监督合力。

（三）信息不对称问题制约着巡视制度反腐效用

巡视工作中的信息不对称包括两种情况，一种情况是很多事情是被巡视对象知道而巡视主体不知道的；另一种是很多情况是巡视主体知道而被巡视对象和社会公众不知道的。比如，被巡视对象和社会公众对巡视派出机构的巡视真实目的不清楚，对其巡视后的处理力度不清楚，这种不清楚可能会影响其对巡视工作的态度和行为，影响其提供信息的真实性。概括起来，巡视工作中信息不对称问题牵涉到巡视制度中的信息收集机制和信息核实机制。

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对信息收集机制来说，2017年新修订的《中国共产党巡视工作条例》第17条中规定了听取专题汇报、个别谈话、受理来信来电来访、抽查领导个人情况报告、调阅复制有关文件档案会议记录、座谈会、民主测评等十三种信息收集方式。而且在21条中规定，巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。因此，巡视制度的信息收集机制相对来说比较完备。

问题在于巡视制度的核实机制还有待完善和提高。目前《中国共产党巡视工作条例》对核实机制的规定仅有文字表述，并无专项规定，仅有的表述还是在信息收集方面，如在第17条第4款中规定“抽查核实领导干部报告个人有关事项的情况”。核实机制对于巡视制度至关重要，如果没有完备的核实机制，就无法很好地解决信息不对称问题，无法让被巡视对象和知情群众说真话，提供真实信息，就要面对大量的虚假信息。在没有较为完善的核实机制情况下，面对收集上来的海量信息，如何分析筛选并成功发现问题线索非常重要。这就要求巡视工作人员具备“火眼金睛”，不但能够识别这些海量信息中的真实信息，还要从逻辑上发现资料中的不符合常理或规律的瑕疵，这对巡视工作人员的专业素质要求是很高的。

正如新闻媒体对巡视工作方式的报道一样，巡视组的信息收集及发现问题线索主要靠“个别谈话”。“如何在90天里掌握地方实情？‘个别谈话’是巡视组最重要、最基本的工作方式。此外，街谈巷议也是中央巡视组的重点……如何从中发现贪腐线索？‘个别谈话’有技巧，‘要说硬话，不说软话，不说错话，不说过头的话、没有根据的话、模棱两可的话。’而且还要有听‘话外音’的本事。”［9］显然，巡视组对信息的甄别要靠巡视人员的个人能力和素质。

因此，核实机制的不完善使得对海量巡视信息的分析和处理维系在了巡视人员的个人能力和专业素质基础上，讲究“谈话艺术”，而不是依靠科学技术手段。这就使信息甄别有了很大的随机性，也让问题线索的发现成了一种可遇不可求的事情，当然也让有问题的干部升起了“侥幸心理”，在这种心理的驱使下，很难让有问题的干部讲真话，也很难让社会公众积极参与并提供确凿证据的线索。而且，对巡视人员来说，如果这个信息不对称处理不好，很可能导致巡视人员很努力地做了一场“无用功”，对本来存在的问题并没有发现。当然，没有发现贪腐问题是被巡视单位领导干部喜闻乐见的一种结果，对实际存在的问题来说仍然没有解决，贪腐问题的盖子仍然被紧紧捂着，使巡视制度的反腐效用大打折扣。

（四）制度执行人的动机和能力影响

巡视制度执行人的动机和能力对巡视制度的反腐效用影响至深。首先从制度执行人的动机上来说，还缺乏足够的激励。巡视制度本质上是一种权力监督制度。由于监督权内在的怀疑和否定特性，监督权必然被握有权力的人们厌恶。这就给巡视工作人员带来很多工作压力，巡视被认为是“挑毛病”“找事儿”的活儿、是得罪人的事儿，干的越好，得罪人越多，越不利于巡视干部的晋升。所以一些巡视人员就可能在巡视过程中“走过场”，对问题避重就轻。同时，也有部分巡视人员对巡视监督权力认识不到位，以“钦差大臣”自居，在巡视期间利用巡视权力要挟被巡视地方为自己办事。在对公务人员和普通人员所做的问卷调查中，针对巡视人员是否有可能滥用权力进行的测评，结果显示公务人员态度比较理性，大概45%的人表示不清楚，27%的人表示不太可能，14%的人认为有可能；而普通人态度却两极分化，有44.4认为不太可能，48.1%认为很有可能。

其次，巡视人员能力也制约着巡视效用的发挥。根据现在巡视工作条例的规定，巡视组工作获取信息的基本途径主要靠“个别谈话”，要在90天里通过个别谈话获取信息，发现贪腐线索，这对巡视工作人员的能力要求是非常高的，可以说没有过硬的专业素质，没有超高的情商和智商，没有灵活的谈话技巧，很难从“话外音”中听出有价值的线索来。在调研中，笔者分别对纪检监察人员、公务员和普通民众对影响巡视制度有效性的因素这一问题进行了测评，结果显示不同类别的人员对影响巡视制度的前三位因素有不同的看法。纪检监察人员认为巡视人员专业素质有待提高是最重要影响因素（21.7%），法律依据和制度排在第二位（17.95），巡视人员不够独立和权威、巡视后原问题没有解决并列排在第三位（17.1%）。公务员认为法律依据不足、制度不健全是最重要影响因素（19.4%），巡视工作方式不透明不灵活排在第二位（17.4%），巡视人员专业素质有待提高排在第三位（13.8%）。普通民众认为法律依据不足、制度不健全是最重要影响因素（22.9%），巡视人员不够独立和权威排在第二位（19.6%），巡视工作方式不透明不灵活排在第二位（16.3%）。其中，三类人员有一个共识就是巡视制度本身会影响其反腐效用，另一个共识就是巡视人员本身的素质和工作方式对巡视制度反腐效用有很大影响。甚至连纪检监察人员也认为巡视人员专业素质有待提高是影响巡视制度反腐效用的重要因素。

三、进一步提升中央巡视制度反腐效力的思路

根据影响巡视制度反腐效用发挥的因素分析，本文提出以下提升中央巡视制度反腐效力的基本思路。

（一）以“环形监督”理论突破“线性监督”难题

要解决“谁来监督监督者”的问题，必须转换思维方式，从“线性监督”转为“环形监督”，这个环还必须是封闭的环。“线性监督”是指单方向直线式的监督，是从一端到另一端的，不管是自上而下或是自下而上。在中国的监督实践活动中，都暗含着一种“线性监督”的假设。这种“线性监督”是由中国政府组织体制和结构决定的。中国是单一制国家，国家行政职能在中央人民政府的领导下，逐级授予权力，形成层层负责的政府行政机构。中国行政权力是“金字塔”形状的，暗含单方向的“线性监督”，“线性监督”始终存在“谁来监督监督者”的问题。处在“金字塔”的最高层官员和单位里的“一把手”，他们可能运用自己手中的权力，为自己谋私利并逃脱法律的制裁。大量的腐败案件表明，对高级官员的监督是薄弱环节，对监督者的监督更是空缺。［10］

“环形监督”假设的灵感源于本人对民间酒席中行酒划拳规则的解读。由两个人根据“老虎—鸡—虫—杠子—老虎”的划拳博弈规则，如图1所示，这里面老虎吃鸡、鸡吃虫、虫腐蚀杠子、杠子可打老虎，就形成了一个封闭的环，每一种事物都有另外一种事物可以压制它，它又可以压制其他一种事物。

“环形监督”的假设虽然是本课题研究受“老虎—鸡—虫—杠子”划拳博弈规则的启示提出，但查阅资料发现，马克思主义倡导者对“环形监督”早有论述，如列宁提出“循环监督”的设想，毛泽东提出“相互监督”的构想，邓小平提出将“党内监督、群众监督和民主党派监督结合起来”的看法，而中国当代著名学者俞可平也提到了“权力须受到制衡，并形成封闭的环”的观点。

因此，根据“环形监督”的假设如果将我国的监督体系整合起来，形成一个封闭的“环形监督”体系，就能解决“谁来监督监督者”的问题。而中央巡视制度可以成为这个“环形监督”体系的耦合机制。新时期的巡视制度正是对党内“一把手”监督不力的补充，弥补了对“一把手”制度监督的漏洞。我们要根据“环形监督”假设，把各种监督机制整合起来，充分发挥各种监督机制的作用，要对“金字塔”顶端的高级官员大力监督，最终形成一个“环形”，每个监督机构本身都有自己的监督对象，而且也自觉接受其他监督对象的监督，只有这样，才能形成一个封闭的“环形”，层层相扣，首尾相连，使监督体系更加完整健全。

（二）精细优化巡视制度，解决执行人动机和能力问题

1.提高巡视制度法律位阶，从党内巡视到国家巡视

中国已经建立了统一的反腐机构国家监察委员会。2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议已经通过了《中华人民共和国监察法》，中国新修订的宪法也对国家监察委员会的地位、性质和职能做了明确规定，确保了国家监察委员会作为我国统一反腐败机构的权威性和独立性，为中国反腐败斗争取得压倒性态势并保持胜利局面奠定了牢固的基础。但是纵观《中华人民共和国监察法》，并没有对如何利用巡视制度增强监察效果作出相应的规定。虽然党的中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，一套人马两块牌子，但如果不能从法律上给巡视制度一定的法律位阶，可能会影响巡视制度的“反腐利剑”效用。从社会嵌入的视角来看，无法从社会内在文化结构上发挥巡视制度的反腐效用。制度离不开文化的支撑，或者说如果制度不能和社会内在的文化结构模式相契合，就无法充分发挥其制度效力。鉴于国家在民众心中的至高无上的合法性地位，建议将巡视制度从党内的条例提升至国家法律，在《中华人民共和国监察法》中明确增加关于巡视方面的条款，从而使巡视制度更加契合中国社会内在文化结构，充分发挥反腐效力。

2.完善巡视考核激励及问责机制，增强巡视人员工作的动力

虽对巡视工作进行绩效考评有一定的难度，因为巡视本质上是一种监督，存在监督效果悖论。但不能因为困难而放弃，而是要加强理论研究，制定科学的考评机制。从现有制度安排来看，一般考核都是参照《公务员法》和《中国共产党巡视工作条例》中的相关规定进行，但是还不够细致，因为巡视人员和普通公务员的工作性质有差别，应该根据监督工作的性质单独制定考核依据。比如可以尝试建立监督收益制度，将问题线索发现量作为巡视工作的重要考核指标，甚至可以根据立案后所涉及的金额大小给以问题线索发现人相应的5%的奖励等等。这些措施无疑会对巡视工作人员产生极大的激励作用。同时要拓宽巡视干部的交流渠道，这既有利于突破巡视制度的理论难题，也会对巡视干部起到激励作用。

另外还要进一步完善巡视工作问责机制，给巡视人员一定的工作压力。由于巡视工作的特殊性，使巡视人员往往会体验到两种不同极致体验。一种是被人“厌恶”，即被那些有潜在问题的人员嫌弃甚至会发生正面冲突。正如一位纪检人员所说：“记得有一次，请一名干部在询问笔录上签字，他当面撕掉，劈头盖脸大骂不休，他不认为是对实名举报的以证清白，而是认为我们在整他，如此的事例不胜枚举。”［11］另一种则是被人“讨好”。显而易见，巡视工作关乎一些领导的政治前途和政治命运，甚至可能触及利益团体的贪污腐败。这个时候，“政治体检”就会演变为“政治斗争”，一些人可能会使出浑身解数来讨好收买巡视人员，湖北天价巡视费就说明了这个问题。这种冰火两重天的体验会让巡视工作人员产生一种行为选择，就是工作“走过场”，“走过场”对各方面都好交代，但是却与巡视工作的宗旨相背离。因此，需要完善问责制，对“走过场”现象给予重视。

3.探索巡视成果运用的长效机制，加快巡视成果司法化进度

巡视成果运用关系着巡视工作的成败，需要在实践基础上不断完善和创新。2014年实行巡视结果“双反馈”和“双公开”，所谓“双反馈”，这一措施对加强巡视成果运用具有重要意义。但是对巡视后整改工作还缺乏实质性监管评估机制，对巡视单位限期2个月的整改时间虽然加快了巡视程序，但对整改内容的质量和深度没有重视。因此，需要建立巡视成果运用的长效机制，对巡视单位整改情况进行深度评估，把那些深层次的共性问题找出来，从根源上分析原因并提出建议对策，提高巡视成果运用的质量。同时，要加快对转交给司法机关的问题线索的初核、立案进度。现在国家监察委员会整合统一了反腐资源，这个问题从理论上已经得到解决，实际运行效果还有待时间检验。

（三）进一步规范制度相关人行为，打消民众顾虑

1.优化配置巡视人员结构，加强巡视工作人员的教育培训和监督管理

首先，建议建立专门的巡视人员选拔制度，把熟悉法律政策、业务能力强、忠于党的事业、清正廉洁的干部选配到巡视工作岗位上来，把好巡视队伍的“入口”关。同时在职级和年龄上注意形成梯队层次，要高、中、低、老、中、青相结合，以利于工作经验和技巧的传承，避免出现因主要领导退休出现的人才断层。在专业结构上，要注意通才与专才相结合，要选配既熟悉巡视业务，又掌握新技术的专业人员。

其次，加强巡视工作人员的教育培训和监督管理工作。巡视技巧的掌握对巡视工作影响较大，因此，党委和组织部门要加强对巡视人员的教育培训，解决在巡视工作中可能遇到的专业技术问题或者是法律政策问题。同时，也要对巡视人员的思想认识进行及时引导，使巡视人员树立正确的巡视理念，既不能巡视“走过场”，也不能把自己当成“钦差大臣”干涉巡视单位内部工作或重大决定。要加强巡视工作人员的理论学习和政治学习，不断提高自身能力素质和业务水平。

最后，要严格规范巡视人员的内部管理，强化问责机制，对不适合巡视工作的人员，要果断进行替换调离；对违纪、贪污受贿的人员，要坚决严惩、追究责任。

2.加大被巡视对象的政治动员力度和相关措施，提高配合程度

2017年8月，中央已经针对被巡视对象配合度重新修订了《被巡视党组织配合中央巡视工作规定》。对被巡视地区或单位党组织配合工作的形式和流程，做了更加详细的规定。除了从制度上的创新和规范，还要加大政治动员力度和执行力度。针对思想认识不到位的情况，一定要加大被巡视对象的政治动员力度和宣传力度，让巡视单位中的领导认识到巡视工作不是去“挑刺儿、找事儿”，而是帮助被巡视对象问诊工作中存在的问题，是为了更好完成本职工作，是为了预防领导干部出问题而进行的监督工作。针对那些本身有问题想掩盖过去的情况，巡视工作组一方面要做好思想动员工作让巡视对象主动交代问题，另一方面要在查找证据线索方面下功夫，找到真正的问题所在。同时，要展示工作组政治威慑力和信息核实能力，让巡视对象明白有问题一定不可能被掩盖过去，从而提高巡视对象的配合程度，提高巡视制度的反腐效用。

3.切实打消民众顾虑，提高民众参与巡视工作的积极性

首先，要体现公开的正义立场。要求巡视组做活普通群众的宣传工作，公开表明巡视组的正义立场，打消群众“官官相护”的疑虑。正如 Richard Kirkham和Jane Martin所说，监察员制度应作为接受英国所有公众投诉的标准工具，应促进行政正义。［12］巡视制度也应该成为所有人民群众可信赖的举报工具。巡视组应采取多渠道、多样化的宣传办法来发动群众。可以通过利用微信、QQ等新媒体信息技术畅通扩展信访渠道，降低信访门槛，充分接受民众意见和建议。其次，在接待群众信访时，一定要拿出诚意，注意接待细节，注意保护和尊重信访举报人隐私和权益。细节决定成败，群众的眼睛是雪亮的，尤其是举报或信访的民众又是敏感的，他们往往会通过细节来判断巡视工作组的可靠性与是否管用。最后，对群众的信访要及时反馈。打消群众顾虑，关键还是要看如何对群众信访进行反馈以及反馈效果如何。

（四）借助互联网信息技术解决巡视工作信息不对称问题

1.实施“新技术＋群众”路线

利用互联网信息新技术，实现“新技术＋群众”路线，拓宽巡视工作信息收集渠道，提高民众参与的积极性。传统的通过信件、电话甚至亲自到巡视组反映问题的方式都需要付出一定的成本，如果再加上被举报对象发现报复的风险，成本就更大。如果此时民众感觉巡视组并不能真正解决问题，有可能选择观望而不去积极参与，就会直接影响巡视工作的成效。现在移动互联网加上智能手机的普及使用，使群众举报信息只需要手机就能完成，比以往的网络监督成本又小很多。因此，巡视工作组要充分利用互联网信息新技术，配合群众路线，拓宽巡视工作信息收集的渠道。

2.引入大数据研究分析方法，完善巡视工作的信息核实机制

大数据技术是近年来随着云计算的发展运用于电子商务的信息管理技术，大数据技术的核心在于挖掘数据中蕴藏的价值。引入大数据研究分析方法，可以改变传统巡视信息核查需要依靠工作人员专业与智慧的限制，用大数据技术进行核查，可以通过数据挖掘、数理统计和云计算技术快速甄别群众提供信息的真实性和价值，核实领导对个人申报事项的准确性，大数据研究分析方法的应用，为发现线索问题提供了有力支撑。建议国家监察委员会“组织协调金融、土地、房产、城建、工商、税务等部门，整合信息资源，互联互通，建立‘多’‘杂’‘好’数据库，并在条件成熟的时候与互联网信息整合。”［13］这样，在巡视组进行信息核实时能被授权使用这些大数据，审查官员申报个人事项的真实性和民众举报信息的价值性，提高巡视工作的反腐效用。

最后，中国正在进行的监察体制改革也给巡视制度发挥反腐效力提供了制度环境。国家监察体制改革不只是将“行政监察”更名为“国家监察”，也不是单纯提升监察权力的地位，而是从整个反腐体制改革角度进行的一次协同反腐体制资源整合。国家监察体制改革对实现协同反腐具有重要意义，从某种意义上说也助推提升了巡视制度的反腐效用。