【摘 要】 全额保障性收购制度是我国《可再生能源法》中的重要法律制度，落实全额保障性收购制度是解决我国“弃风弃光”问题的主要措施。而我国全额保障性收购制度在实施的过程中出现了许多问题，导致该项制度难以落实。为了使全额保障性收购制度能够落到实处，必须强化对地方政府的责任约束机制，构建绿色证书制度，制定国家并网技术标准，这样才能使全额保障性收购制度实现其价值，从而解决我国“弃风弃光”问题。

【关键词】 全额保障性收购 可再生能源 弃风弃光

近年来，我国新能源的持续发展速度已经远远超过了电网承载能力，新能源消纳矛盾十分突出，“弃风弃光”现象严重。“弃风弃光”是指风能、太阳能光伏发电等可再生能源发电电量并未接入电网，而是被浪费的状况。 “弃风弃光”本质上是由于电力系统对风电的消纳能力不足所造成的。实际上，我国《可再生能源法》已经通过全额保障性收购制度对包括风电在内的可再生能源发电消纳作出了明确的规定。理论上讲，如果这种全额保障收购制度得以有效实施，就不应该出现上述严重的“弃风弃光”问题。至于为什么实践中“弃风弃光”问题严重，对此，我们需要对全额保障性收购制度本身进行分析。

一、我国可再生能源全额保障性收购制度分析

我国《可再生能源法》第14条规定，国家对可再生能源发电实施全额保障性收购制度，并规定了政府、电网企业和可再生能源发电企业各自的法定义务。首先，政府的主要职责在于宏观调控与监管，一是国家有关部门制定全国可再生能源开发利用规划，二是根据规划，国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，三是由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。其次，对于电网企业而言，其主要责任是与适格的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购符合条件的可再生能源并网发电项目的上网电量。同时，有义务加强电网建设，扩大可再生能源电力配置范围，完善电网运行管理，提高吸纳可再生能源电力的能力，为可再生能源发电提供上网服务。第三，可再生能源发电企业应当是按照可再生能源开发利用规划建设、依法取得行政许可或报送备案的企业，并且其并网发电项目需处于电网覆盖范围之内，并符合并网技术标准。此外，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。由此可见，可再生能源发电的全额保障性收购有赖于三方主体各尽其责，互相配合才能实现，但实践中却并非如此，出现了许多问题，造成了“弃风弃光”现象严重。

二、我国可再生能源全额保障性收购制度难以落实的成因分析

（一）地方行政权的违法干预

可再生能源发电的全额保障性收购的落实需要依靠政府、电网企业和可再生能源发电企业各尽其责、互相配合，而在实际操作过程往往出现了各种情况阻碍了可再生能源全额保障性收购制度的具体实施。“弃风弃光”表面看上去是电网企业未履行全额收购义务所致，但实际上地方政府违规干预才是主因。例如，2015年甘肃省政府曾连发多个通知，要求新能源企业参与电量直接交易，使以风电为代表的新能源发电企业需通过贱卖的方式，换取上网的权利。地方政府的上述种种做法固然有着诸多方面的利益考量，但这些做法无疑都会在不同程度上影响到我国可再生能源发展战略，有违《可再生能源法》立法的初衷。

（二）全额保障性收购制度本身难以解决电力市场的消纳能力

全额保障性收购制度是我国实现总量目标制度的措施，而现行全额保障性收购制度难以解决我国电力市场对风电、光电消纳能力不足的问题。国外在解决电力市场消纳问题时主要是采取强制性法律手段。比如，美国的可再生能源配额制、德国的固定电价回购制度等 [1]。与配额制和固定电价制度相比较，我国全额保障性收购制度存在以下问题：第一，全额保障性收购制度可能会导致不同地区因资源不同难以实现统一的要求。由于不同地区的可再生能源享有水平不同，最低限额比重可能会使在有的地域不能收购发电商所发的全部电量，而有的地区却不能满足最低比重的要求。第二，全额保障性收购制度从发电商方面来看可能会有刺激作用，导致不正当竞争。全额保障性收购制度中确定了“最低比重”可能会导致发电商生产过量的电力。为减少自己的损失，发电商很可能以一些不正当的方式来将自己的利益最大化。第三，全额保障性收购制度行政性色彩过浓，它是政府主导的、企业负担的制度方式，不利于企业情绪的安抚。由此可见，全额保障性收购制度并不能有效的解决电力市场对可再生能源发电的消纳问题。

（三）国家强制性并网技术标准的缺位

《可再生能源法》规定了电网企业要为其覆盖范围内的可在神能源电力项目提供上网服务，并全额收购符合并网技术标准的可再生能源项目生产的电量。由此可见，全额保障性收购制度的实施并不是无条件的，可再生能源电力项目生产的电量只有符合并网技术标准才能顺利入网。目前，我国尚未出台具有国家强制性和权威性的并网技术标准，那么可再生能源电力项目是否符合并网技术标准的认定就无法操作。电网企业考虑到电网安全和可再生能源电力不稳定性的现实因素，尽管可再生能源电力项目在其覆盖范围内并且签订了并网协议，但是因为国家没有出台具有强制性的并网技术标准，出于对电网企业自身的安全和责任考虑，电网企业必然会对可再生能源电力存在质疑而以不符合国家并网技术标准为由拒绝收购可再生能源项目生产的电力 [2]。最终，具有国家强制性的并网技术标准的缺位必然导致全额保障性收购制度的落实举步维艰。

三、落实我国可再生能源全额保障性收购制度的建议

（一）强化对地方政府的责任约束机制

《可再生能源法》第七条规定，国家能源主管部门根据全国的能源需求情况以及可再生能源资源的实际状况来制定全国性的可再生能源开发利用中长期总量目标，并以此为根据，确定省级行政区域可再生能源开发利用的中长期总量目标，并公布实施。实行总量目标制度是各国发展可再生能源的普遍做法，它为中央和省级政府设定了总括性的行为约束义务，从这个意义上看，我们可以围绕地方政府总量目标制度来强化对地方政府的责任约束机制。首先，从法律上明确省级行政区域可再生能源利用总量目标对地方政府的法律拘束力。当然，基于可再生能源资源分布的地区差异等因素，需要科学合理拟定省级行政区域需要实现的可再生能源开发利用总量目标。其次，强化地方政府的问责制度。这方面需要引入地方政府的目标责任制和考核评价制度，将省级政府对可再生能源发展目标的完成情况纳入政府、政府相关部门及负责人的考核内容。最后，完善地方政府的外部监督机制。除了行政监督之外，有必要进一步强化对地方政府的司法监督，探索设立对地方政府的行政公益诉讼制度，授权社会组织可依法对未能如期完成可再生能源发展总量目标及其相关目标的地方政府提起公益诉讼。

（二）构建中国的绿色证书制度

我国可再生能源的地区分配不均，再加上电力市场的消纳能力不足，因此会导致“弃风弃光”的发生。我国目前采用了全额保障性收购制度来实现目标总量控制，但还应该采取相关措施来保障该制度的实现。在这个方面，我国可以构建绿色证书制度，通过市场的调节作用来促进电力市场配额的分配。在可再生能源证书交易制度下，配额义务主体可根据可再生能源生产成本和绿色证书价格，灵活选择购买绿色证书的数量，从而实现成本最小化，绿色证书交易降低政府可再生能源补贴的确定、调整、筹集和分配的管理成本[3]。因此，可再生能源绿色证书交易法律制度的引入有利于推动我国可再生能源配额制的实施，从而促进全额保障性收购制度的落实。

（三）制定国家并网技术标准

全额保障性收購制度若想真正落到实处必须满足一个必要条件，那就是要制定国家并网技术标准。我国并网技术的出台需要注意两个方面，一是应该由政府主管部门召集电网行业、发电行业和设备制造行业等相关行业一起制定出台并网技术标准，这样制定出来的标准才是科学合理的;二是要把国内实践和国际经验相结合的基本原则贯穿于并网技术标准制定的全过程，不仅要考虑到我国可再生能源发展的实际情况，而且要借鉴外国的并网技术标准，这样制定出来的并网技术标准才能正确的指导我国的实践 [4]。只有尽快出台国家并网技术标准，全额保障性收购制度才能真正得到落实。

【参考文献】

[1] 魏琼.我国地方政府“弃风限电”的法律规制研究[J].新疆社会科学，2017（03）：119-124.

[2] 余维珍.我国风电产业“弃风”现象的法律分析[J].中国市场，2017（09）：53-56.

[3] 梁毅.我国可再生能源绿色证书交易法律制度的构建[D].中国石油大学（华东），2015.

[4] 曾加，董飞.对完善中国《可再生能源法》的几点思考[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2011，41（02）：147-151.

作者简介：唐珊瑚（1996年—），女，湖南邵阳人，西南政法大学在读研究生，邮编401120，研究方向：环境与资源保护法学。