舒本耀

(国防大学联合勤务学院联合勤务管理系， 北京 100858)

依据现行装备市场准入管理制度，参与装备科研生产和维修活动的单位，大都需要进行装备科研生产许可认证(简称“许可证”)、装备承制单位资格认证(包含质量管理体系认证，简称“资格证”)、装备科研生产单位保密资格认证(简称“保密证”)。近年来，军政相关部门围绕装备市场准入问题出台专项政策，简化市场准入程序，设立地区申请受理点，推动许可和资格联合审查，实施装备承制单位资格和装备质量体系认证“两证合一”审查，在一定程度上缓解民营企业参与装备科研生产建设(简称“民参军”)“准入难”的问题[1]。但与军民融合深度发展的要求相比，“准入难”仍是目前民参军过程中反映较为强烈的问题之一，在某种程度上限制了军民融合市场主体的获得感。为解决好“准入难”问题，亟需在创新装备市场准入管理模式上下功夫，加快推行“一站式”装备市场准入审查管理。

1 装备市场准入审查管理模式存在的主要问题

现行装备市场准入审查管理模式主要存在如下4个问题。

1.1 分头审查效率不高

分头审查、串行办理“三证”的审查模式是造成审查周期偏长的主要原因。在现行管理体制下，“三证”审查部门隶属于不同的行政管理体系，在缺乏统筹统管、部际协调的情形下难以建立有效的合作机制，且审查法律依据不同、内容侧重点不同，各部门在运行体系、管理模式、审查过程中也难以建立高效的协同关系，同步审查实施困难，资源共享利用不足，继而导致了审查管理制度性交易成本较高，不仅耗费了大量的审查资源，而且还延长了优势民营企业申办“三证”的审查周期[2]。此外，各审查部门间尚未建立起信息互通机制，资质审查问题整改、资质监督问题通报均未能实现有效互动，通常在审查办证管理过程中存在程序繁琐、周期较长、协调管理成本偏高等问题，不仅制约着民参军的进程和积极性，同时也难以对民营企业形成监管合力[3]。

1.2 协商联动机制不畅

协商联动机制不畅是制约装备市场准入制度改革的主要障碍。现行装备市场准入审查可谓是“铁道警察，各管一道”，缺乏有效的协商联动机制，导致准入资质审查难以高效协同[4]。近年来，军委装备发展部实施分类审查制度改革，把装备质量体系认证纳入装备承制单位资格审查，实行“两证合一”，最大限度地简化了办证门槛。2015年6月，国防科工局和原总装备部联合公布的新版武器装备科研生产许可目录[5]，共设置了11类755项，与2005年版许可目录相比减少了约2/3。2018年12月，国防科工局和军委装备发展部联合公布了2018年版武器装备科研生产许可目录[6]，共7大类285项，在2015年版目录的基础上再次减少了62%。同时，军委装备发展部还联合国家国防科工局探索试点了资格证与许可证的联合审查。这一系列改革举措，在一定程度上缓解了装备市场“准入难”的问题，但并没有从根本上解决装备市场准入审查协商联动的难题，只是在各个主管部门审查职权范围内的准入管理边际上的一种优化，未能形成在服务理念主导下的协商联动机制，亟需创新“一站式”审查管理模式，着力构建在平台思维下的分工合作机制。

1.3 审查资源共享不足

现行的不同部门主导下的装备市场准入管理模式，存在资源分散、浪费严重的问题。笔者经调研发现，民口单位普遍认为审查资源共享度低是制约审查管理效率提升的重要因素。一方面，“职责同构”影响审查资源的合理分配。“三证”分属不同体系，由于审查部门实施垂直管理，其在职能、职责、机构设置上的自成体系导致了审查资源自上而下的垂直分配，阻碍了各部门间审查资源的横向流通配置；另一方面，审查资源共享机制尚不完善。受部门行政管理体制影响，“三证”资质审查多采用行政管理模式，运行体系相对独立，部分资源独占独享，闲置浪费比较普遍，配置效率整体偏低，严重限制着资源共享共用，进而制约了审查管理效率的提升。

1.4 管理方法不够先进

现行的审查管理方法不够先进是影响市场主体获得感的关键因素。受传统管理体制的影响，我国装备市场准入资质审查仍主要采用传统的行政审批方式，存在多方面的弊端：1)办理“三证”需要跑多个部门，填报多套表格，面临“大壁垒”与“小壁垒”，一层套着一层，使办证主体很难凭借自身力量轻松办证，存在较高的制度性交易成本[6]；2)资质审查办理过程与进度不透明，申请者无法获知资质审查到了哪个部门、办到哪个环节、还要多长时间，导致申请办证的市场主体不放心、不安心，有些甚至只好支付高额代理费委托相关中介机构来代办；3)资质办理过程不透明，容易形成资质审查的“租金”，诱使部分市场主体去“寻利”，从而为滋生腐败行为提供机会，不利于监管资质审查行为，更为严重的是破坏了制度“生态环境”；4)随着军民融合深度发展的加速推进，现有机构的资质审查能力与众多的市场办证需求不匹配，一方面，导致部分资质审查需要排队等待很长时间，另一方面，社会上相关审查机构还存在大量能力闲置。解决好这些问题，应加快审查管理模式创新，合理引入第三方审查力量，借力信息平台技术手段，完善资质审查流程机制，使资质审查办理过程可视化、简约化和高效化。

2 “一站式”装备市场准入审查管理平台与流程设计

所谓“一站式”装备市场准入审查，是指为降低装备市场准入审查制度性成本，将许可证、资格证、保密证“三证”审查纳入信息管理平台集中办理，实行“一网受理、一站办结”的准入管理模式。

2.1 平台功能设计

“一站式”装备市场准入审查平台主要用于整合资源、优化流程、提升效率，其主要功能体现在如下4个主要方面：

1) 网上提交申请。用户注册登录系统后，可自主按要求提交许可证、资格证和保密证办理申请表格，不需要向不同办理部门递交办证申请，大幅度节约了申请办证成本。

2) 统筹审查管理。平台可根据资质申请办理情况，优化审查计划安排，统筹现场审查和资源配置，最大限度地提高了机构审查效率并节约审查成本，为下一步装备市场一证准入和专业“模块化”审查改革提供了平台支撑。

3) 网上查询与办理证书。平台将提供资质审查办理过程，全程可视化管理，用户可随时跟踪掌握申请办理进度。待资质申请审查通过后，用户可自主登陆平台打印相关资质，不需要到不同部门去领取相应资质。

4) 平台提供联合监管信息共享功能和资质审查质疑投诉功能。既可方便组织装备市场准入资质联合监管，加强参军民企风险防范，又可方便用户及时反映资质审查过程出现的问题，加强资质审查的外部监督。

2.2 平台选择设计

目前，“一站式”装备市场准入审查平台建设可依托的渠道主要有2个：

1) 国家军民融合公共服务平台。该平台由国家工业和信息化部军民结合推进司及国家国防科技工业局发展计划司主办，主要作为国务院有关部委、军队、军工单位和民口企业沟通交流的桥梁和纽带，为深入推进国家军民融合发展，提供更为丰富、便捷的信息服务。

2) 全军武器装备采购网。该网由中央军委装备发展部主办，由公开网站和涉密网站组成，是装备采购需求信息的权威发布平台，优势民口企业产品和技术信息的主要汇集渠道，以及装备领域军民融合的重要服务窗口。

前者的主要优点是依托政府部门管理，将许可证与保密证审查纳入平台管理，运行相对顺畅，协调成本较低；缺点是与装备采购需求管理分离，不利于军方专业化管理。后者的主要优点是业务关联性强，网站建设运行相对完善，保密渠道健全，有利于军方实施统筹管理与联合监管；缺点是协调环节多，需要协调整合许可证和保密证审查的部分资源。综合分析2个渠道的优缺点，应将“一站式”装备市场准入审查平台纳入全军装备采购信息网管理，许可证和保密证审查的相关统筹协调工作可由中央军民融合委员会办公室组织协调。

2.3 平台架构设计

“一站式”装备市场准入审查平台架构主要包括注册登录系统、申请办理系统、审查注册系统、专家管理系统、质疑投诉系统、联合监管系统6大子系统。

1) 注册登录系统。该系统主要提供装备市场准入申请用户和审查主管部门的注册登陆功能。资质申请用户注册应包括企业(机构)名称、企业类型、法定代表、注册资本、成立日期、经营范围等要素，注册成功后，平台将为资质申请用户生成资质专用代码，作为企业(机构)从事装备采购的终身代码，纳入专门数据库进行信息管理。审查主管部门注册时，平台应赋予许可证、保密证和资格证审查部门专用登陆账号，相关部门工作人员可通过部门专用账号实施后台审查管理。

2) 申请办理系统。该系统主要提供资质办理申请、申请受理、符合性审查和预审查等功能。资质办理申请工作可由用户根据许可证、保密证和资格证申请办理要求，在线填写相应的申请表格并提交相关证明材料。平台收到用户提交的申请后，组织相关人员对申请材料的完整性和有效性、类别的准确性以及基本要素和格式填写的规范性进行符合性审查。如需进行资质预审查，平台可组织专家对提交的申请材料的真实情况进行符合性审查。审查通过后向用户反馈确认受理信息。

3) 审查注册系统。该系统主要提供资质审查计划制定、任务分配、审查实施、证书办理等功能。其中：计划制定由平台根据企业提交的资质办理申请数量，每月汇总并确认受理，协商相关审查部门编制下月审查计划。任务分配由平台根据申请需求和审查计划，将审查任务分配到相应业务部门，并督促审查部门编制现场审查实施计划。在组织审查时，相关审查小组可登录平台抽选审查机构和专家，并按许可证、保密证和资格证审查的现行程序组织审查，同时平台可提供在线业务审查服务功能，全程实时记录审查过程和相关整改情况，供申请用户查询和管理部门监督。审查通过后，平台将按程序对资质审查和认证注册等情况进行在线报批，并提供在线注册登记和证书办理服务。

4) 专家管理系统。该系统主要提供专家入库信息采集、进度查询、专家抽取、诚信与处罚公告等功能。该系统将整合国防科工局、装备发展部和国家保密局等审查部门专家数据库，科学分类，精细管理，建立统一的审查专家数据库。申请入库的专家可登录平台填写入库申请并提交相关证明材料。平台按批次汇总申请需求，组织审查部门进行审核、确认，申请入库专家可在平台的评审专家栏中查看审查进度。组织审查时，审查部门可在线随机抽取相关业务专家。若审查专家出现违规行为，审查部门可通过登录平台上传审查专家违约行为和处罚决定，纳入黑名单，并抄报专家所在单位。

5) 质疑投诉系统。该系统主要提供用户质疑投诉、投诉审核、信息反馈等功能。在审查过程中，用户若对审查过程或审查结果不满意，可登录平台进行质疑或投诉。平台经初步审查确认后，及时将投诉意见发送至相关审查部门，并在规定时间内将质疑投诉处理结果上传至平台，再由平台反馈给用户。

6) 联合监管系统。该系统主要提供联合监管、信息共享等功能。审查部门可借助平台实施联合监管，把相关资质的日常监督、年度监督和专项监督纳入平台一体化管理，促进监管资源共享共用。平台将动态发布企业(机构)资质情况通告，结合装备承制单位合同履约信誉等级评价，及时淘汰在质量、保密、信誉以及经营状况等方面存在重大问题的企业。

2.4 审查流程设计

在吸纳现行资质审查流程设计的基础上，设计平台审查流程，其主要分为申请受理、计划管理、审查实施、注册办理4个主要环节，如图1所示。

图1 “一站式”装备市场准入审查流程

3 “一站式”装备市场准入审查运行机制设计

3.1 审查议事协商机制

实施“一站式”审查，需要对现行许可证、保密证和资格证管理分头审查、各自监管的做法进行整合。为最大限度地减少协调交易成本，需要建立如下2级机构：

1) 设立“一站式”装备市场准入审查专项领导小组。充分利用中央军民融合委员会顶层统筹协调功能，依托中央军民融合委员会办公室下设专项领导小组，负责对“一站式”装备市场准入的平台建设、组织实施、联合监管等工作进行统筹协调。专项领导小组由军委装备发展部、国家国防科工局、国家保密局等单位分管领导组成。

2)设立“一站式”装备市场准入审查专项办公室(简称“办公室”)。办公室可依托军队装备业务管理部门设立，负责“一站式”装备市场准入审查运行的综合协调和日常事务处理。

专项领导小组运行可依托办公室按一事一议的方式运行，针对“一站式”审查的平台建设、平台运行、平台保障等重要问题，不定期召开专项议事协商会议，确保“三证”审查真正做到“一网受理、一站办结”。

3.2 审查机构遴选机制

引入第三方市场准入资格审查机构，既是缓解现行审查监管力量不足的有效做法，也是贯彻军民融合发展战略、推进行政管理“放、管、服”改革的内在需要。目前，许可证、保密证和资格证的审查均由审查部门组织实施，既占用部门行政管理大量资源，又不利于实施专业化评价监管，可借鉴引入第三方装备招标代理机构的做法，吸纳与利用社会审查机构资源参与“一站式”装备市场准入审查。建议在“一站式”装备市场准入资格审查专项领导小组的领导下，由各审查部门各自推荐5家第三方市场准入资格审查机构，然后通过招标方式遴选8家左右审查代理机构(许可认证2家，保密认证2家、质量体系认证2家、资格审查认证2家)，纳入“一站式”装备市场准入资格审查平台管理使用。平台在“一站式”装备市场准入资格审查专项领导小组办公室领导下，建立健全针对第三方审查机构的外部监督机制，定期对第三方审查机构的审查代理情况进行履约信誉评价，预防委托代理风险。

3.3 审查资质培训机制

加强“一站式”装备市场准入资格审查培训，既是加强市场准入资格资格制度改革精神宣贯的内在需要，也是提升专家或机构资质审查能力的必然要求。需要加强如下2方面的工作：

1) 加强企业培训服务。就民营企业而言，很多对装备市场准入资格审查政策制度仍不甚了解，或者对市场准入的“门槛”望而生畏，只好花钱委托相关机构来代办。但目前社会上有很多资质代办公司，其目的是为了取证而取证，而不是真正帮助提高管理能力。民营企业虽花了不少经费取得了相关资质，但结果有可能是企业管理层和员工的军工意识仍不到位，结果钱没少花，反而使民参军路子走歪了。因此，实施“一站式”装备市场准入资格审查，既要严格“把关”，更要延伸“服务”，通过培训机制帮助民营企业建立健全体系资质能力，使市场主体有更多军民融合的获得感。

2) 加强专家队伍资质培训。一方面，要继续完善现行装备承制单位审查员培训制度，加大初、中、高级审查员轮训力度；另一方面，要借鉴装备承制单位审查员培训的经验做法，加强许可和保密审查员资质培训，着力构建一专多能的市场准入专家队伍。

3.4 资质联合监管机制

推行“一站式”装备市场准入资格审查，既要高效准入，更要严格监管，发挥好平台的功能作用，建立健全资质联合监督机制。需要开展2方面工作：

1) 构建联合监管大体系。积极发挥地方政府、军队装备部门和行业协会等机构的作用，推进问题通报、情况会商和联合督导检查的常态化、制度化，共同实施监管。

2) 建立风险评估和信用评价机制。加强预警退出的刚性约束，开展承制单位合同履约绩效评价和信誉评估，强化企业资质动态管理，建立“黑名单”制度，完善预警和退出机制，有效地管控企业技术风险、质量风险、安全风险和持续保障风险，切实解决民营企业参与装备科研生产建设“管不好”“不会管”的问题。

4 结论

当前，装备领域军民融合发展正处于深化改革期，军政企各方亟待破解装备市场“准入难”的问题。现阶段推行“保密证”“许可证”“资格证”等“三证合一”的改革举措，各方认识还未能统一，改革难度较大，短期内难以从根本上解决这一问题。在此情况下，推行“一站式”市场准入资格审查，既可保持装备市场准入必要的“门槛”，确保装备领域军民融合发展安全可控，又可着力缓解现行准入资格审查管理模式下交易成本高、工作效率低等管理弊端，平衡了准入资格审查各方的利益关切，对于有序引导优势民营企业参与装备科研生产建设具有较强的现实指导意义。