张清云

摘要：指出了停止天然林商业性采伐是党中央、国务院为保障森林资源安全，增强森林生态功能而做出的一项重大决策，对于推进生态文明建设有重大的意义。通过实地调查，认真分析了仙游县天然林停伐管护补助工作中存在的问题，并提出了切实可行的实施建议。以供参考。

关键词：天然林;问题分析;建议;仙游县

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）17-0245-02

1引言

天然林是指原始林或原始林遭破坏后自然更新或人工封山育林而成的天然次生林，其结构稳定、生物多样性丰富，对涵养水源、保持水土、保护生态有重大作用。福建省仙游县从2016年起实施天然林停伐管护补助试点工作。经过3年来的保护，取得了积极的成效，生态环境得到明显改善，但在天然林停伐补助政策落实中也出现许多问题。

2基本情况

仙游县位于福建省东南沿海中部，土地总面积为275.25万亩，其中林地面积为177.7万亩，天然林面积为34.1万亩。从2016年开始，仙游县实施了天然林停伐管护补助试点工作，中央财政每年下达511.5万元（补助标准15元/亩）天然林停伐管护补助资金，确保林农得到实惠，保障森林资源。

3存在的问题

3.1对天然林起源有异议、天然林面积统计不实

2016年对全县森林资源建档数据库中起源为天然的林分小班进行核实，优势树种种类繁多，有杉木、湿地松、马尾松、阔叶树、毛竹及经济林。仙游县只对起源为天然的商品乔木林林分进行补助（不包括竹林和经济林）。由于2016年以前，林木采伐并没有受起源因素限制，只要林木达到采伐条件均可申请采伐。有些林农并没有刻意对起源进行核实变更，也未上报林业部门进行调查及建档更新，造成資源建档数据库中的天然林面积不实。部分林权所有者对天然林起源有异议，特别是林权已被承包的业主，大都拒绝签订天然商品林停伐协议，也拒绝领取补助资金，这严重影响了天然林停伐补助工作的进行。仙游县的天然林面积统计是以2016年全县森林资源二类调查小班因子为基础的，提取起源为天然的商品乔木林林分小班，各林业站工作人员再进行实地核实。因天然林面积大，任务重时间紧，专业技术人员不够，所以实地核实工作完成仓促，难免存在误差，又因资源建档有存在差异，则所统计的天然林面积也存在不实情况。据统计仙游县天然林总面积为34.1万亩，其中对起源有异议的达到10.13万亩，占全县总比例29.7%;以仙游县钟山镇为例，天然林总面积为28414亩，其中对起源有异议的面积为3266亩，占全镇总比例11%。

3.2补助标准不高

仙游县的天然林补助标准是15元/亩，补助资金分为公共管护支出和管护补助支出。其中公共管护支出0.25元/亩，用于县级林业主管部门开展天然林保护宣传、方案制订和监督检查以及防震减灾等工作支出;管护补助支出14.75元/亩，其中包括林权所有者补助费（含0.375元/亩保险费）、村集体组织监管费和直接管护费（护林员工资）的支出。故林权所有者补助费只有不低于管护补助支出的80%，即11.425元。林农认为补助标准太低，不够承担林地承包租金，以往造林及管护资金也不能得到补偿，经济利益受到损失，故有林农拒绝签订天然商品林停伐协议，也拒绝领取补助金。

3.3天然林面积分布悬殊

仙游县共有18个乡镇，天然林面积分布悬殊，全县天然林面积共34.1万亩，其中面积小于1000亩的乡镇有3个，面积最少的鲤南镇为239亩，面积最多的游洋镇为53601亩;各个行政村的天然面积差距也很大，以钟山镇为例，全镇共有16个行政村，天然林总面积为28414亩，其中面积小于500亩的行政村有5个，面积最少的香山村为121亩，面积最多的朗桥村5210亩。对于这些面积少的乡镇或行政村，天然林停伐补助金少。林地权属归集体的，若补助金分配到户，则每户林农分到的补助金只有几元钱，有的甚至更少，补助意义不大，林农积极性不高，增加了补助资金分配的难度。

3.4天然林存在林地权属纠纷

林地权属纠纷是林业工作中的一大难题，天然林林地权属纠纷更是难上加难。从2016年开始实施天然商品林停伐补助，林农为争夺经济利益，要求明确其山林权益，关于天然林的林权纠纷案件也增加了不少。由于历史原因，许多林地权属并不清晰，存在着四至界址不明的情形。例如仙游县钟山镇汾山村的阮溪、汾山、东湖、上坂四个小组，因复杂的历史原因，天然林存在林权纠纷，各小组也无法提供实据，仅依靠林农口头指认四至边界，纠纷调解难度很大。镇林业站已组织村干部和村民多次到现场指认四至，都因情况复杂、说明不清，无法解决纠纷问题，导致天然林补助金也无法分配。还有林地存在“一山二包”的现象，如村委会就同一块林地，在前次承包合同未到期或解除收回的情况下，又与他人重新签订承包合同，引发林权纠纷。当承包林地核实为天然林时，又因天然林补助金归属问题引发纠纷案件，致使补助金难以发放。

3.5天然林管护协议签订困难

虽然中央、地方相继出台了各项天然林停伐管护补助政策、规定，但是林农对天然林禁止采伐还是很不理解，认为这样直接损害了他们的经济利益，经常不配合天然林管护工作。又因天然林起源和林权纠纷问题，《天然林保护管护及补助协议》签订困难，未签订协议的天然林无专人管护，森林资源的安全不能得到保障。

4对天然林停伐补助的几点建议

4.1对天然林起源有异议的小班。重新进行核实

仙游县天然林起源有异议的林地面积占天然林总面积的29.7%，这是非常大的比例，所以对天然林起源异议的小班进行重新核实是非常有必要的，也是实施天然林停伐管护补助工作的重要部分。建议林业资源部门可先统计出起源有异议的小班，对起源重新核实，及时更新档案数据。鉴于2017年以后，福建省森林资源建档数据库起源变更需要有资质的林业规划设计单位出具现场调查报告等材料及人工营造林的验收材料，才予以变更，所以林农可以向林业资源部门提出申请，重新鉴定林分起源，对起源确实为人工的林分及时进行数据库起源变更。这样可减少对天然林起源有异议的林地面积，提高天然林面积统计的准确率，也可保障林农的经济利益。

4.2提高补助标准，更大比例补助林农

2016年至今，每年的天然林补助金标准都是15元/亩，多年来未增加，相比于生态公益林补偿金标准23.75元/亩，补偿标准差距很大，但是生态功能却相同。林农普遍认为补助标准太低，所以管护积极性不高。财政部门可适当提高天然林停伐补助标准，让林农的经济利益得到更多的补偿。县级林业部门在分配补助金时，也可以适当增加天然林补助金中的林权所有者补助费分配比例。例如对历年以来生态公益林和天然林村集体组织监管费未全部支出有节余的，其天然林停伐管护补助资金可不提取或少提取村集体组织监管费，用于直接增加林权所有者补偿费支出比例;对于直接管护费（护林员工资），可以适当多从生态公益林补偿费中提取，全部用于增加林权所有者补助金支出，让林农得到更多的补助实惠。

4.3合理制定分配办法

因仙游县的各个乡镇天然林面积分布悬殊，且乡镇的各行政村天然林分布也差别很大，所以应合理制定天然林补助金分配办法。对于林权已承包给个人的天然林，林木所有者补助金属于承包户;对于天然林面积大于500亩的村，林权属村集体的林木所有者补助金发放到各户;对于天然林面积500亩以下的村，可以经村民会议或村民代表大会审定同意后，留在村集体账户，用于天然商品林管护或生态公益林保护、宣传工作。

4.4成立专业林权纠纷调解小组

对于林权纠纷，特别是涉及到有补助金的天然林林权纠纷这项棘手的工作，建议林业部门与司法部门合作，组建专业的林权纠纷调解小组。这样既有专业的林业技术人员进行外业调查，又有专业的法律人员对承包合同、协议等材料进行解读，让纠纷调解有法律依据。对调解困难的纠纷，可引导林农通过正确的法律途径，争取应得的权益。

4.5解决天然林管护困难

2017年开始，仙游县为保护森林资源，维护森林生态安全，在全县招聘护林员，各乡镇按林地面积每1万亩配备1名，负责林区的森林资源管护、森林防火、病虫害防治、野生动植物保护、非法占用林地的巡查等工作，特别是对生态公益林和天然商品林的管护。护林员工资从生态公益林补偿费和天然林停伐补助金中的直接管护费中提取。建议县林业局将天然林保护管护工作列入护林员年度绩效考评内容之一，以确保天然林的管护工作取得成效。