□山东省人大民族侨务外事委员会调研组

全面推进乡村振兴是党的十九大作出的重大决策部署。习近平总书记在2018年3月参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出，山东要充分发挥农业大省优势，打造乡村振兴的齐鲁样板。我省乡村旅游资源丰富基础较好，完全有条件在全国率先打造乡村旅游的样版。乡村旅游高质量发展是实现乡村振兴的重要方面。乡村旅游规模迅速扩大后，乡村旅游转型升级、提质增效已成为我省乡村旅游发展面临的主要问题。2018年7月至11月，我们会同原省旅发委组成调研组，围绕加快乡村旅游高质量发展，推动乡村振兴战略实施这一课题，先后赴甘肃、陕西两省考察学习，在省内深入临沂、日照等市的乡村旅游点实地了解情况，同时还委托威海、德州等市协助调研并提供情况。在此基础上，调研组坚持问题导向，多次讨论研究形成调研报告。

一、发展乡村旅游是乡村振兴的重要驱动

截至目前，全省规模化发展乡村旅游的村庄达到3500多个，乡村旅游经营业户8.4万户，吸纳安置城乡就业人口52万多人。2017年，全省乡村旅游接待游客4.45亿人次，超过全省旅游接待总数的二分之一，实现乡村旅游消费2549亿元，超过全省旅游消费的四分之一。2018年前三季度，全省乡村旅游接待游客3.59亿人次，乡村旅游消费总额2032.74亿元，同比分别增长12.29%和15.50%，乡村旅游已经成为乡村振兴的重要推手。

（一）发展乡村旅游促进乡村产业振兴。近年来，通过发展乡村旅游，我省建设了兰陵国家农业公园、寿光蔬菜高科技示范园、济宁南阳湖农场等100多处不同产业类型的乡村旅游园区。打造了济南齐鲁八号风情线、蓬莱丘山山谷、肥城桃文化等30多个乡村旅游集群片区和安丘市齐鲁酒地健康小镇、沂水县传奇崮乡小镇、夏津县德百小镇等20多个精品旅游小镇，涌现出一批产业特色突出、经济效益明显的田园旅游综合体。乡村旅游收入已成为乡村集体经济收入的重要来源。

（二）发展乡村旅游促进乡村人才回归。从2013年开始，我省不断加大对乡村旅游和旅游扶贫从业人员的培训力度，连续6年组织6900多名乡村旅游带头人赴日本、法国、意大利、台湾等国家和地区学习培训。这些人员已经成为山东乡村旅游发展的骨干力量和项目带头人，2000多个乡村旅游资源禀赋好的村庄得到开发和提升。乡村旅游的蓬勃发展吸引了一批文化创意、设计策划、市场营销、服务管理等方面的从业人员回乡创业。

（三）发展乡村旅游促进乡村文化繁荣。近几年，通过泰山人家、沂蒙人家、泉水人家、胶东渔家等乡村旅游品牌的打造，通过对淄博新城镇、泰安大汶口古镇、莱芜茶叶口镇、临沂压油沟村等古村镇的保护开发，利用传统的花会、灯会、庙会、山会、歌会等民俗活动，有力地推动了乡村文化的发展。

（四）发展乡村旅游促进乡村生态保护。通过对农村的乡野环境、森林、植被、湿地、水源等资源的保护开发，实施生态修复和生态再造，建成了临沂竹泉村、淄博峨庄、枣庄台儿庄、济宁十八盘、滨州三河湖村等一批原生态乡村旅游区，带动周边生态环境不断改善。从2015年开始，连续实施“旅游厕所革命”，加大对乡村旅游厕所的改造力度，改善了农村卫生环境。在乡村旅游发展较好的村庄，“三堆”（粪堆、土堆、柴堆）基本消失，绿水青山得到有效恢复，村民的生态环保意识越来越强。

（五）发展乡村旅游促进基层组织建设。乡村旅游发展壮大了村集体经济，带动了基层党组织建设，增强了基层党组织的凝聚力。兰陵县代村党支部发挥战斗堡垒作用，抓党建抓旅游，成为乡村振兴样板，支部书记王传喜被评为全国时代楷模；沂南县铜井镇成立马泉旅游圈党委，党委下设4个职能支部和5个旅游产业党支部，打造“党建+旅游”新模式。乡村旅游的发展促进了乡村社会的文明进步，巩固了基层组织建设。

（六）发展乡村旅游带动农民脱贫致富。通过自主开发、大项目带动、合作社+农户、公司+农户等扶贫模式，全面实施旅游扶贫，利用土地流转、入股分红、提供岗位等收益方式，促进贫困人口增收致富。淄博市博山区中郝峪村，村民以各类资源入股成立旅游公司，开发休闲农业与乡村旅游项目，从人均年收入不足2000元的贫困村发展到人均年收入3.8万元的富裕村。

二、现阶段我省乡村旅游发展中值得重视的问题

我省乡村旅游的发展点多面广量大，已经走在了全国前列，但我省乡村旅游发展的质量不高，影响提质升级的因素还有很多，主要表现在以下几个方面。

（一）法规政策宣传落实不到位，政策集成力度不够。近年来，国务院和各部委陆续出台了一系列支持乡村旅游发展的政策措施，省委、省政府也下发了促进乡村旅游提档升级方案等多个文件，但这些政策利好并没有得到有效利用和充分发挥，尤其是通过政策集成集中解决乡村旅游发展资金、土地、环保等方面的困局仍然没有解开。2016年新修订的《山东省旅游条例》把乡村旅游发展单设一节，对乡村旅游设定专门的扶持条款。但是，从问卷调查的结果来看，基本了解条例的乡村旅游经营户还不到60%，仍有40%多的乡村旅游经营业户不太了解或者完全不了解条例的有关内容。许多乡村旅游经营者对省里出台的乡村旅游扶持政策不清楚，有的政府机关工作人员对政策拿不准、吃不透，造成政策在“最后一公里”的落实上大打折扣。去年6月省物价局下发的《关于发挥职能作用推动全域旅游发展的指导意见》明确规定：“将利用世界自然遗产、文化遗产以及重要的风景名胜区等公共资源建设的景区门票价格，由政府定价改为政府指导价管理。其他景区门票价格及景区内交通服务价格，实行市场调节价，由经营者自主确定价格水平。”调研中，有民营投资旅游景点的业主反映，国庆节前在落实重点国有景区降价过程中，有的市还参照国家发改委2008年下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对一些民营投资的普通景区也同国有名胜风景区一样实行政府指导价，这种“新政策不落实，老政策不放手”的做法，引发民营投资业主的不满。

（二）规划的科学性不够、约束力不强。全省有130多个县市虽然作了乡村旅游规划，但由于规划执行不力，导致建设时有些项目擅自变更。有些规划定位不当，不适合市场需求，科学性、合理性本身就存在问题，有的照搬他人模式，不符合当地实际，导致许多乡村旅游规划名存实亡。从旅游部门提供的数据看，全省仅有56%的乡村旅游区有正式规划，17%的乡村旅游区没有规划，27%的乡村旅游区规划不完整。比如，前几年主题游乐园被热捧，有的地方没有认真分析客源市场，盲目跟风上项目，建成开业时热闹一阵子，很快就被市场淘汰，现在许多主题游乐园处于闲置状态，造成大量的资源浪费。

（三）基础设施建设滞后、服务管理能力差。我省乡村旅游资源好的地方，大多处在相对偏远的地区，水、电、路、气、暖及通讯等基础设施建设跟不上，乡村旅游点的道路标识、停车场、厕所、游客服务中心、无线网络等设施配套不完善，很多地方的住宿条件、厕所卫生、就餐环境、餐饮安全等公共服务问题较多，乡村旅游点“脏、乱、差”的现象比较普遍。有的乡村旅游点厕所没有上下水设施，有的甚至还在使用旱厕，多数乡村旅游区（点）公路修建得较窄，停车场数量不足，游客进不去出不来的现象时有发生。

（四）项目同质化、低端化问题较突出，与当地文化的融合度不高。多数乡村旅游点都是对现有的农田、果园、林场、水库等资源进行简单地改造或者仿照他人的开发模式，忽视了对成功范例的深入研究，缺乏创新设计和深度开发，没有把自然生态与当地优秀的传统文化进行很好的融合，致使乡村旅游的主题文化特色不鲜明。从全省看，区位优势突出、有影响力的乡村旅游点占比不到40%，能满足游客多元化需求的乡村旅游项目和乡村旅游综合体数量偏少。多数地方的乡村旅游基本是自行设计、自己建设、自主经营，甚至一哄而上、盲目开发、重复建设、无序竞争，一定程度上存在“千村一面”“千景一色”的现象。有的地方看到台儿庄古城效益不错，一个市就开发建设三四座古城，缺乏创新创意，必然会造成资源的浪费。

（五）乡村旅游人才匮乏。据统计，全省仅有30%的乡村旅游从业人员接受过专业培训，50%的从业人员仅参加过少量培训，20%的从业人员基本没有经过任何专业培训。懂技术、会经营、善管理、能营销的乡村旅游人才和高素质从业人员较为稀缺，制约了乡村旅游的健康可持续发展。大多数村级组织负责人缺乏培训，对发展乡村旅游的思路、办法、措施等经验不足。尤其是适合发展乡村旅游的村镇大多地处偏远，外出人才回乡创业的积极性不高。

（六）民宿管理制度缺失。全省登记在册的三星级以上民宿业户有300多家，无消防许可的民宿占比达78%；三星级以下民宿业户超过1.1万家，无消防许可的民宿占比高达95%以上，大多处于非法经营状态。《山东省旅游条例》明确规定：乡村和城镇居民利用自有房屋、院落或者其他条件依法从事旅游经营，对符合条件的，公安消防、卫生计生、食品药品监督管理等部门应当依法作出许可。调研中相关部门和民宿经营业主反映，我省民宿管理缺乏民宿治安消防管理规定和特种行业许可，是造成民宿非法经营的主要原因。民宿经营存在管理不规范、监管不到位、无序化发展等问题，存在很大的安全隐患。

三、对我省乡村旅游高质量发展的意见建议

我省乡村旅游发展已站在新的历史起点上。省委书记、省人大常委会主任刘家义在全省农村工作会议上指出，要以乡村全域旅游助推乡村全面振兴。近期，国家发改委又印发了《促进乡村旅游提质升级行动方案（2018年—2020年）》。这充分说明发展乡村旅游是实现乡村振兴的重要突破口，各级都要进一步提高对乡村旅游重要性的认识，找准战略定位，找准路径抓手，找准措施办法，让乡村旅游成为打造乡村振兴齐鲁样板的重要引擎和动力。

（一）加大对法规政策的宣传落实力度。乡村旅游发展要提质增效，首先要吃透法规政策精神做好人员培训。一是加大法规政策集成力度。把国家及省、市各级支持乡村旅游发展的法规政策进行梳理形成汇编，下发到县、乡、村级组织，方便学习和查阅。旅游主管部门要通过新闻发布会、电视、广播、网站、微博微信等多种途径，对支持乡村旅游发展的法规政策进行捆绑宣传，扩大社会公众知晓面。二是加大培训力度。对主管乡村旅游发展的各级干部定期进行轮训，省、市、县三级联动组织，邀请文化和旅游、发改、财政、自然资源、农业农村等主管部门和旅游方面专家学者进行政策的宣讲和解读，组织现场教学，采取多种措施提高相关人员的法规政策水平和管理服务能力。三是加大督察力度。由人大、政府相关部门分别对乡村旅游发展法规政策的落实情况适时进行督察，深入具体的乡村旅游点和项目跟踪问效，消除“中梗阻”，促使法规政策在基层落地生根，防止好的法规政策只停留在会议中、文件里、口头上。四是坚持规划引领。乡村旅游发展既要有全省的总体规划，也要有区域性的局部规划，还要有具体项目的详细规划，更要同乡村振兴战略规划相衔接，以此避免重复雷同，形成区域特色和差异化发展格局。规划一经确定，就要体现约束性和指导性，杜绝随意变动，若要变动就必须经过专家论证并履行相应的程序。

（二）加强乡村旅游人才支撑。乡村旅游发展投入大、见效慢，乡村旅游点生活条件较差的现实，使之很难吸引高层次人才和高校旅游专业大学生投身乡村旅游发展。怎么办？一是就地育才，把当地热心乡村旅游发展的农民培养成乡村旅游人才。各级地方政府应充分利用大学、职业学院和专业机构的优势，对当地农民和乡村旅游从业人员进行专业化实用性培训，组织乡村旅游带头人和从业人员外出考察学习，有计划、有步骤地把普通农民培养成懂经营、会管理的乡村旅游发展人才，逐步把部分农民培养成当地景区的讲解员、导游员和从业者。二是筑巢引才，带动人才聚集。出台优惠政策，利用乡村的一些优质资源和有开发前景的项目，在引入社会资本的同时引进优秀的管理团队，以点带面，吸引回乡大学生、返乡农民工、青年创业团队、应用型策划营销人员等参与到乡村旅游发展的具体项目中来，实现互利共赢。日照市春风十里乡村文旅创意园，以“文创园区、旅游乡村、创客基地”的定位，目前已吸引60多名“乡村创客”入驻发展，其中来自北京、上海、青岛等地的各方面高层次人才30多人，发展势头良好。三是注重发挥行业协会、商会的作用。部分市、县成立的农家乐协会和旅游商会对乡村旅游发展起到了良好的推动作用。从实际情况看，这些协会、商会作为政府与企业之间的桥梁，向政府传递企业的发展需求，同时协助政府制定行业发展规划、产业政策和有关法规，制定并执行行规行约和各类标准；组织市场开拓，发布行业信息，开展行业调查、评估论证、培训、交流、咨询、展览展销活动等。政府主管部门应支持这些协会、商会规范发展。

（三）突出特色创新发展。我省乡村旅游目前亟需提质增效创新发展，应从以下几个方面下功夫。一是以全域旅游的理念发展乡村旅游。全域旅游作为一种区域发展的新模式、新理念，将一个区域作为完整的旅游目的地打造，通过“旅游+”“+旅游”实现城乡统筹协同、区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享。在乡村振兴项目中主动体现旅游功能，围绕旅游理清发展的新思路，创造行业的新亮点，实现山青、水秀、林美、庄净、人和的乡村新面貌。二是打造主题特色突出的乡村旅游综合体。加快精品民宿、特色小镇、田园综合体、休闲农庄、现代农业园等项目建设。按照一二三产业融合发展的理念，培育像东阿阿胶、济南宏济堂、平阴玫瑰小镇、菏泽牡丹园等规模化发展项目，打造一批旅游功能突出的乡村旅游综合体。发挥像胶东渔家、沂蒙人家、水浒人家、运河人家、湖上船家等乡村旅游品牌优势，构建齐鲁文化浓郁、主题特色突出的乡村旅游集群片区。三是加强文化等特色产业的开发保护。我省传统古村落众多，依托国家历史文化名村、历史文化名人以及乡村古街区、古建筑等，培育一批知名度较高的旅游村落，遴选一批历史悠久、特色鲜明的老旧村，打造成像沂南竹泉村那样的“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的休闲度假旅游点；加强对雕栋石刻、名人碑文、历史古桥、农业遗迹等乡村文物的保护利用，因地制宜建设一批民俗博物馆、历史文化展室以及民俗旅游特色村；依托非物质文化遗产，培育一批传统戏曲、民俗表演、传统工艺制作、写生绘画等文化遗产村落，培养一批非遗传承人、民俗工匠、文化能人；培育区域特色产业品牌，如烟台苹果、淄博陶瓷、潍坊萝卜、“莱芜三辣”、菏泽牡丹、平阴玫瑰等地理标志传统品牌，促使古村落、乡村文化和特色产业融合发展。四是积极发展乡村定制旅游。定制旅游是根据游客的需求、以游客为主导的旅游产品消费新模式，游客可以根据自己的喜好和需求定制行程，选择自己想体验的活动和服务，最大限度地满足游客个性化需求。在消费升级的大背景下，定制旅游逐渐成为游客休闲度假的新标志，体验田园风光、乡村文化、民间风俗、风味小吃、健康养生，让游客慢下来、静下来细细体会。乡村旅游点之间往往交通不便，没有公共出行服务，这恰好是定制旅游的优势所在，政府应加以引导，打造符合时代发展的新业态。

（四）强化措施保障。乡村旅游高质量发展需要强有力的措施保障。目前最需要解决落实的有以下几个方面。一是大力提升乡村基础设施建设和公共服务水平。推进农村环境综合整治，重点对乡村道路、污水、垃圾、水电气暖等进行整治改造，彻底解决农村“三堆”乱堆乱放现象。在乡村旅游集中片区规划建造停车场、公共厕所、咨询中心等公共服务设施，提升公共服务水平。加大乡村道路建设力度，将错车带、观景台、应急区等纳入建设规划，切实解决乡村旅游点道路不畅设施不完善的问题。二是落实设施管护责任。重建不重管的现象在乡村普遍存在，主管部门在投资建设的时候，就要考虑好建成后的使用和管理问题，使基础设施和公共服务设施发挥最大效用。通过购买服务和定点管护等方式，由具体单位和专门人员负责对建好的基础设施和公共服务设施进行管理和维护。三是完善乡村旅游发展的制度规范。民宿是乡村旅游发展中的新生事物，是很好的乡村旅游产品，但我省民宿管理一直没有明确的管理规范。2016年8月，浙江省公安厅出台了《浙江省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》，同年12月，浙江省政府出台《关于确定民宿范围和条件的指导意见》，为浙江省民宿（农家乐）健康可持续发展提供了政策层面的保障，取得良好的效果。建议借鉴外省经验，由主管部门牵头出台相关规定，完善对民宿经营、许可、卫生、消防等方面的规范，从制度上规范民宿发展的一系列问题。四是鼓励社会资本投入乡村旅游发展。乡村旅游靠农民的自有资金是很难做到规模化、规范化发展的，要积极鼓励和引导社会资本投资发展乡村旅游。通过营造良好乡村旅游发展环境、创新社会资本参与方式、探索建立乡村旅游产业投资基金、加大乡村旅游贷款支持力度等方式，吸引多种经营主体的社会资本投资乡村旅游的发展。沂南县马泉村和竹泉村在引入社会资本发展乡村旅游方面就做得很好。马泉村原来是个有名的贫困村，村周边是杂草丛生的荒山坡，在引入山东吉利旅游开发有限公司后，通过整山治水、植树造林，把昔日的荒山土岭打造成集休闲采摘、农业观光、度假养生等功能于一体的现代农业休闲园区；竹泉村原来是个典型的空壳村，引入山东龙腾旅游集团开发，利用独特资源优势，与南京林业大学竹研究所建立合作关系，先后投资1.5亿多元，建成了一个具有农家风情特色的沂蒙山区综合性旅游目的地。

（五）充分发挥各级人大代表和政协委员的作用。调研组在陕西省考察时发现，安康市中坝作坊小镇成立了许多由人大代表、政协委员牵头或投资的乡村旅游挂牌帮扶点，发挥代表、委员联系群众、帮扶群众的良好作用，在当地反响良好。我省有各级人大代表13万多人、政协委员4万多人，很多是当地的“能人”“名人”，是一笔宝贵的财富，要发挥他们在脱贫攻坚乡村振兴中的带头引领作用。可以借鉴陕西安康的做法，在机关干部下派帮扶的基础上，发挥各级人大代表、政协委员的优势和特长，根据其本人的意愿，在其选区开展脱贫帮扶行动，采取自愿结对和组织牵线相结合的办法，与我省正在积极探索和推行“一清五帮十到户”（一清：贫困人口底数清，五帮：帮规划、帮资金、帮项目、帮培训、帮营销，十到户：产业扶持到户、就业岗位到户、用工名额到户、资产收益到户、持股分红到户、送智送教到户、结对帮扶到户、金融扶持到户、农产品采购到户、电商联通到户）扶贫模式相融合，在推广景区带动、能人引领、自主开发、项目带动、合作参股、企业帮扶、农家乐经营、农村电商等多种旅游扶贫模式中让代表、委员参与进来、深入下去，为全省乡村旅游发展和脱贫攻坚贡献力量。