□山东省人大监察和司法委员会调研组

十三届全国人大一次会议高票通过《中华人民共和国宪法修正案》，反映了全国各族人民的共同心愿。宪法修改，是以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略的高度作出的重大决策，是推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。省人大常委会按照中央指示精神，认真贯彻落实省委部署要求，把以宪法为核心的法治宣传教育列入2018年工作要点和监督计划，作为重大政治任务来抓。5月至7月，省人大常委会组成调研组，对我省开展以宪法为核心的法治宣传教育及“七五”普法决议贯彻实施情况赴青岛、淄博、东营、烟台、泰安、威海、滨州、聊城等市及部分县（区）进行专题调研，听取有关情况汇报，深入法治宣传教育基地、法律服务中心、中小学校、街道、乡村、社区等，与基层人大代表、居民委员会、村民委员会、社科理论工作者、媒体负责人等进行交流。调研结束后，形成调研报告，印发省十三届人大常委会第四次会议。

10月，省人大常委会党组副书记、副主任王良根据中央有关部署要求，按照省委工作计划安排，带领第三检查组赴德州、滨州、胜利油田对“七五”普法和依法治省规划落实情况进行中期检查。省人大监察和司法委员会结合省人大常委会调研、中期检查情况以及全省各级人大常委会在监督工作中发现的问题，对我省以宪法为核心的法治宣传教育工作中存在的问题及成因进行了研究梳理，从理论和实践的结合上提出了相应解决对策，以期达到把以宪法为核心的法治宣传教育工作引向深入的目的。

一、成效与经验

（一）提高政治站位，宪法学习宣传兴起新高潮。自宪法修正案颁布实施以来，全省各级各部门把宪法学习宣传和贯彻实施作为重大政治任务，摆在法治宣传教育工作核心位置，迅速在全社会兴起学习宣传教育高潮。省委、省人大常委会、省政府、省政协等通过理论学习中心组、专题报告会、研讨会等多种形式，原原本本认真学习宪法，为全省开展学习宣传宪法活动作出表率。全省各级各部门集中开展悬挂宪法宣传标语挂图、设置宪法宣传专栏、宪法微视频征集等活动，精心设计安排宪法读本发放、宪法宣誓仪式、宪法学习交流报告会、宪法宣传品牌“四个一”活动，推出宪法进机关、进学校、进农村、进社区、进企业、进单位、进军营、进网络、进新型社会组织、进特殊工作领域“十进”模式。省普法办、省委组织部等12部门联合启动的网上宪法法律知识竞赛活动，全省注册参赛人数突破602万人，创全国省级层面主题普法教育活动参赛人数历史之最。截至目前，全省开展千人以上规模宣传教育活动近8万余场次，培训普法骨干5万多人，通过网站、微信、微博等“互联网+普法平台”推送各类宪法宣传信息1300余万条。

（二）出台条例制定政策，法治宣传教育制度措施进一步实化硬化。省委、省人大、省政府紧密结合我省普法实际，出台一系列规范性文件，为法治宣传教育提供制度保障。省委深改办审议通过，省委组织部、省委宣传部、省司法厅、省人力资源和社会保障厅、省普法办联合出台的《关于完善国家工作人员学法用法制度的实施意见》，把学法档案纳入干部人事档案统一管理，在全国首次将法治知识纳入全省党员干部德廉和党风党纪知识学习测试内容。省人大常委会审议通过“七五”普法决议、2016—2020年依法治省规划和《山东省法治宣传教育条例》，将“增强全民法治观念”纳入全省经济社会发展综合考核，明确“谁执法谁普法、谁主管谁负责”责任和检查考核、经费保障、责任追究等具体措施，使普法由“软任务”变成“硬指标”。围绕推进普法责任制落实，省委宣传部、省委政法委、省新闻出版广电、省法院、省检察院、省普法办等部门联合出台《关于进一步加强新形势下法治宣传教育工作的意见》《关于加强全省普法讲师团建设的意见》《关于进一步加强社会主义法治文化建设的意见》等6个文件，进一步强化了普法责任落实、媒体公益普法宣传、法治文化建设、以案释法等工作。

（三）突出工作重点，尊法学法守法用法成效明显。一是突出关键少数和关键群体。抓住领导干部这个“关键少数”，把宪法法律列入理论学习中心组学习研讨内容，纳入各级党校、行政学院、社会主义学院培训班教学总体规划，重点加强领导干部学法用法培训，使学习宪法法律成为领导干部的必修课，普遍落实国家机关工作人员宪法宣誓制度，把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，有效促进了广大党员干部尊法学法守法用法。抓住青少年这个“关键群体”，深化法治进校园活动，构建学校、家庭、社会“三位一体”青少年法治教育格局。全省建立青少年法治教育基地3689个，五莲县、滕州市青少年普法教育基地入围首批全国青少年法治教育示范基地命名单位。二是坚持精准普法。围绕服务保障省委中心工作，突出加强新旧动能转换、乡村振兴、扶贫攻坚、环境保护、安全生产、社会稳定、民生保障等相关法律法规的宣传普及，全力服务推动现代化强省建设。组织“12·4”国家宪法日、“平安行·你我他”、“国家安全日”、防范非法集资宣传月、法治宣传月等20余项主题活动，开展各类专题法治宣传教育1000余场次，公民法治意识、法律素质明显增强。三是注重法治实践。各地以树立宪法意识、弘扬法治精神、培育法治信仰、推动法治实践、促进依法行政为主要任务，深入开展法治创建活动，全省有6个市、135个县（市、区）荣获全国法治创建先进单位，175个村被评为“全国民主法治示范村”，总体数量居全国前列。四是融入司法服务。各地积极推动法官、检察官、行政执法人员以案释法和释法说理制度，通过徐玉玉案、于欢案等有较大社会影响的案件公开审理，取得了生动的普法效果。扎实开展“一村一法律顾问”送法下乡活动，全省为基层配备2万余名律师、9000余名法律服务工作者，将执法、司法、法律服务过程变为群众信法尊法学法守法用法的过程，有效地促进了基层民主法治建设和社会和谐稳定。五是严格依法立法，牢固树立依法立法理念，严守立法权限，严格做到不与上位法相抵触，切实把握地方立法的“红线”和“底线”。从1980年至今，省人大及其常委会共制定400余件地方性法规、决定，批准设区市500余件地方性法规、决定，为推进法治山东和现代化强省建设提供了有力法治保障。

（四）弘扬文化传统，法治文化建设取得新突破。各地认真学习贯彻习近平总书记视察山东重要讲话和重要指示批示精神，把培育和践行社会主义核心价值观融入普法宣传全过程，以齐鲁优秀传统文化为依托，推进红色文化、优秀传统文化与法治文化相融合，利用齐鲁传统文化底蕴深厚的优势，做好法德共进、法德结合文章，厚植法治素养，积极实施法治文化阵地拓展、精品创作、活动惠民、品牌创建、媒体传播和理论创新“六大工程”，打造了在全国有影响力的曲阜政德教育基地、沂蒙精神教育基地、胶东党性教育基地等，创作出青岛微电影《韶华叹》、莱芜梆子《儿行千里》、反腐专题片《永不停歇的征程》等优秀剧目，创建了烟台“法德共进”、日照“法德一体”等特色普法品牌。

二、存在问题及原因

从调研情况看，我省以宪法为核心的法治宣传教育工作情况总体是好的但也存在着不少问题，概括起来主要有以下几个方面。

（一）以宪法为核心的法治宣传教育工作进展不平衡。调研发现，一些地方和单位对以宪法为核心的法治宣传教育工作存在认识不到位、措施不扎实、工作不落实等问题。有的认为“发展是硬指标，普法是软任务”，有“等一等”“放一放”的倾向。有的领导干部学习宪法主动性不强，仅满足于一般性了解，听听报告、看看辅导，没有通读熟知宪法文本的不在少数。有的部门单位把法律顾问当作“摆设”，既不“常顾”也不“深问”，重大决策缺少合法性审查。从近两年法院行政诉讼案件收案情况看，2016年全省法院受理行政诉讼案件27188件，2017年达到43427件，上升近60%。虽然有些案件内容重复或交叉，但仍反映出有的领导干部不善于用法治思维、法治方式处理问题，简单机械、越权干涉，决策不依法、执法不规范以及不作为、乱作为等现象仍然比较突出。

（二）青少年法治宣传教育存在短板。虽然我省城市、农村中小学均开设了法治课程，但普遍存在课时少、教材不统一、缺乏专职法治教师、教育方式单一等问题，配备的法治校长、法治课教师大多是兼职，有的“只见名不见人”，青少年法治教育不系统、不全面，不务实、不规范，缺乏鲜活性、时代感。有关部门通过对在押未成年犯情况进行初步分析，发现未成年犯受教育程度低、家庭环境差、父母离异、沾染不良习惯及受问题少年团伙影响的占相当大比例，如有纹身行为的人数占到75%以上，城市近郊、农村未成年人吸毒、暴力犯罪有上升趋势，主要原因在于这些未成年人不学法、不懂法，是非善恶不辨、良莠美丑不分。

（三）法治宣传教育针对性实效性不强。针对农村农民的普法工作观念滞后、方式单一、内容陈旧、供需脱节，部分农民不愿学、不认真、不参与，成为农村法治宣传教育的一大短板。针对社区矫正特殊人群的法治宣传教育工作实效性不强，我省监狱在押罪犯8万余名，社区服刑人员近6万人，对这部分在社会服刑“特殊群体”的法治教育应为改造矫正工作的重中之重，但由于缺乏专门法律法规体系支撑，受执法主体、人员身份、经费保障等因素影响，矫正和法治监管责任尚未理顺。据统计，县级司法局负责矫正工作人员一般为4人左右，而且交叉兼职，有的乡镇司法所不足2人，而最多时监管矫正犯罪人员达280多名，监管基本靠自律、家教和“点卯”，法治教育难以系统开展。

（四）媒体公益普法责任制没有真正落实到位。目前，省、市、县三级广播、报刊、电视等媒体受资金、收视率和专业人才等因素制约，开展公益法治宣传积极性不高，现有普法栏目、刊载播发稿件数量和质量，与普法要求和公众需求不成正比，个别媒体受利益驱使，将公益普法节目放在非显著版面、非黄金时段刊播（发），弱化了普法效果。利用新兴媒体开展数字普法、智慧普法不够普及，仅仅满足于标语式、广场式、广播式、传单式等传统方式，采用互联网平台和动漫、微电影等开展普法活动较少。与江苏、浙江、广东、贵州等省份相比，我省普法微博、微信、网站“两微一站”，在设计风格、信息质量、影响程度、浏览点击率等方面都存在较大差距。

（五）检查考核指标不实不硬。我省普法责任制评价考核体系存在对象不覆盖、指标不具体、权重不匹配等问题，缺乏严格的考核验收和奖惩机制。如对领导干部学法用法没有具体量化考核指标，成员单位开展工作情况及取得的成效没有科学考核标准，对学法用法守法成效没有引入第三方考量评价机制，一定程度上导致一些地方和部门只注重形式，只图表面上的热闹，法治宣传教育工作难以向纵深推进，效果大打折扣。

三、对策与建议

以宪法为核心的法治宣传教育工作是一项长期性、复杂性、系统性社会工程，今后应从以下方面采取措施，将以宪法为核心的法治宣传教育引向深入，筑牢法治信仰，在全社会形成尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的浓厚氛围。

（一）从讲政治高度强化普法教育责任落实。习近平总书记强调，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”“在全党全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，大力弘扬宪法精神，大力弘扬社会主义法治精神，不断增强人民群众的宪法意识”。各级各部门要按照习近平总书记重要指示精神，将省委的具体部署要求落到实处，切实把学习宣传贯彻宪法法律作为一项重要政治任务抓紧抓实。一是推进国家工作人员特别是领导干部学法用法制度化、规范化。健全完善党委（党组）理论学习中心组学法用法制度；按照《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，持续实施领导干部学法用法制度和德廉知识考试制度，将学法用法及考试成绩作为党员领导干部考核提拔的重要依据；严格落实宪法宣誓制度，增强领导干部忠于宪法、尊崇宪法、维护宪法意识，提升依法决策、依法办事能力；切实抓好领导干部学习培训，各级党校、行政学院、社会主义学院等要将宪法法律学习列入培训计划，开设与其职业特点相对应的法律课程。二是健全领导体制，落实普法责任制。建议尽快将省、市、县全民普法依法治理工作领导机构的组成人员调整到位，确保法治宣传教育工作的部署安排、组织实施、考核督导落到实处。按照中央《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，全面落实我省实施意见。三是完善考核考评机制。加大普法依法治理在经济社会发展综合考核的“增强全民法治观念”定性指标考核中的权重，制定科学完备的量化考核指标体系，出台《法治山东建设指标体系和考核标准》，研究制定“谁执法谁普法”普法责任制落实情况第三方评估考核指标体系和以法治、德治、自治为重点的镇（街）、村（社区）法治创建指标体系。四是完善经费保障制度。建议将省级普法经费列为财政专项经费，并建立动态调整机制，统一规范市、县两级普法经费保障标准及拨付办法。

（二）突出抓好重点群体法治宣传教育。一是抓好青少年法治宣传教育。宣传、教育、司法行政、共青团、妇联和新闻媒体等部门单位，结合青少年身心特点，编写统一法治教材教案，制定具体教学计划；配齐配强法治校长（法治辅导员），充实配备法治教育专业师资队伍；学校要加强与司法机关协作，通过以案释法，用鲜活事例上好法治宣传教育课；公安、工商、文化执法、网络管理等部门结合各自职责，加强对网吧、游戏厅、娱乐、纹身场所及其从业人员的监管，强化行业自律，为青少年健康成长营造良好环境。二是抓好农民和进城务工人员法治宣传教育。各级普法办、各普法成员单位要重点下沉到村民委员会、居民委员会，借助村（居）“两委”成员和律师、人民调解员、农村土地承包仲裁员、法官、检察官等法律职业群体，根据农村特点和农民需求，采取“量体裁衣”式普法，增强普法效果。三是抓好企业管理人员法治宣传教育。加强对企业管理人员安全生产、环境保护、依法纳税、诚信守法、保障企业职工合法权益等专项法治宣传教育，提高依法经营、诚信经营意识。四是抓好社区矫正人员的法治宣传教育。省司法厅等有关部门要积极研究制定社区矫正监管、法治教育、矫正期满效果评估等工作标准和规范，解决制约社区矫正工作的队伍、经费等突出问题，确保社区矫正人员法治教育落实到位、质量到位、效果到位，为他们成为合格公民重返社会打下坚实基础。

（三）创新形式载体，增强普法学法用法实效。一是各普法成员单位要围绕我省新旧动能转换、乡村振兴、海洋强省、环境保护、防范金融风险、安全生产、招商引资招才引智等重点工作，根据普法对象的特点，分区域、分行业、分节点，开展“订单式”精准普法；法院、检察院、司法行政部门要公正司法、严格执法，同时对司法、执法中发现的影响经济发展、社会稳定的问题，及时向有关部门、执法单位提出司法建议，共同营造良好的司法保障环境。二是把普法工作纳入县、乡、村三级网格化服务管理，充分发挥网格管理员贴近人民群众的优势，宣传宪法法律和政策法规，让文本上的宪法法律在基层在群众中“学起来”“热起来”“活起来”“用起来”。三是加快推广实施“法律顾问全覆盖”工程，切实做好“一村（社区）一法律顾问”工作，重点针对农村产权制度改革、农村土地确权登记、土地流转、乡村旅游等进行送法下乡、送法上门，使每一名农民成为法律上的明白人。四是宣传、文化、广电、新闻出版、社科联、“五老”宣讲团等部门单位和社会组织发挥好舆论管控、教育引导职能，强化正面宣传，对错误思想和不当言论要旗帜鲜明，敢于亮剑。继续推进“互联网+法治宣传”行动，依托网站、微信、微博、客户端等传播平台，搭建全民普法阵地，形成贴近群众、贴近实际、贴近生活的“互动式”普法。五是打造法治文化精品，提升法治文化产品的思想品格和艺术品位，弘扬真善美，贬斥假恶丑。宣传、文化及媒体等部门单位要深入挖掘齐鲁优秀传统文化中法德共治元素并赋予社会主义核心价值观新内涵，培育法治文化精品，形成“一市一品牌、一县一特色，部门有特点、行业有亮点”的山东法治文化格局。

（四）加强对学习宣传贯彻宪法和普法工作的监督检查。习近平总书记强调，“宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施”“加强宪法实施和监督，把国家各项事业和各项工作全部纳入依法治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平”。宪法第九十九条规定，“地方各级人民代表大会在本行政区内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。全省各级人大及其常委会作为地方国家权力机关，要切实履行法定职责，通过听取和审议专项工作报告，开展执法检查、视察、专题调研等形式，确保宪法法律得到正确实施；加强规范性文件备案审查，依法全面开展对政府规章和规范性文件的合宪性、合法性审查，维护宪法权威和国家法制统一。