杨雪琪 蔡洋萍

摘要：普惠金融是指在可负担的成本范围内向社会各个阶层提供有效恰当的金融服务。而村镇银行作为安身县域、支农支小的专业化社区银行，是助推普惠金融和实行金融扶贫的主要载体。然而在发展的过程中，仍存在有覆盖率分布不均，资产规模不足，信息安全亟待提高，主发起行制度阻碍以及支农目标偏移等问题，本文将针对我国村镇银行的现状及发展桎梏，具体分析在切实推动村镇银行助力我国普惠金融的过程中可以采取的措施。

关键词：村镇银行  普惠金融  问题   对策

一、我国村镇银行的发展现状

（一）村镇银行的存贷比接近警戒线

作为以盈利为目的的村镇银行，其资产性业务的开展更有利于目标实现，仅从此角度讲，存贷比越高越好;但从风险管理的角度讲，存贷比不该太高。近些年，我国村镇银行的贷款余额持续上升，一度从2012年的2330亿元涨至2016年的7021亿元，上涨了4691亿元;但是存款余额则仅由3055亿元升至9488亿元，涨幅为2。

据根据相关数据可知，当前我国村镇银行的存贷比保持高位运行，虽然近两年稍有下降，但仍高于70%（见图1）。不过在“资金来源不足”的现实困境下，存贷比的超标问题短期内无法获得有效解决。

（二）村镇银行分布情况

自四川陇县成立第一家村镇银行至今，村镇银行数量持续增加，截止2018年6月末，我国共有1605家村镇银行，已开业村镇银行资产总额达到1.4万亿元，然而在地区分布上呈现有不均衡的现象。

如表1所示，在中国农村银行的区域分布中，东部地区的11个省市分布有610家，中部地区有506家，西部地区共设立473家。我国村镇银行在东中西部地区的分布上相对不均，东部及中部发展相对较快，而西部地区亟待发展。

二、我国村镇银行发展存在的主要问题

（一）资产规模及来源不足

村镇银行的运转资金主要来源于民间融资，故而资金筹集一旦受到阻碍，其自身发展甚至生存将面临瓶颈。但是相对城乡各商业银行而言，村镇银行兴起较晚，成长历程较短，在网点覆盖率和市场渗透率等方面存在的问题无益于村镇银行在农村金融市场的存款吸入，资金来源相对缺少;同时，地区经济发展水平对银行的筹资能力有着极大影响，村镇银行也不例外，然而一般乡镇居民与企业的收入水平普遍不高，同时缺乏有闲散资金的现状一定程度上对村镇银行资产规模的扩大形成了桎梏;另外，当局与央行在政策方面的支持也相对缺少。以上原因均直接或间接导致了村镇银行可贷资金来源不足的问题。

（二）村镇银行的竞争力不强

1.覆盖率低，且存在分布不均现象。虽然近几年我国村镇银行发展迅猛，但总体覆盖率较低，由图2不难看出，2018年我国村镇银行分布呈现有“东多中西少”的不均衡状态。中国城乡及区域发展不协调等现状，决定了当前我国金融产业政策以“引导金融资源由东部集聚向中西部扩散”为核心的制定方针，然而我国村镇银行当前所呈现的分布状态明显与国家监管部门的初衷有所背离，急需相关部门的协作调整。

2.产品业务平庸化，缺乏专业指导。当前，绝大多数村镇银行仍以存贷业务为主，少数基于逐利性试图提供高端化服务的村镇银行逐渐丧失自身独特的竞争优势与发展空间;同时，在贷款业务发展中，由于抵押物及担保单位缺乏等问题导致信贷风险较大;另外，随着农村金融业的发展，竞争日益激烈，村镇银行为应对严峻的市场环境一度关注于自身信贷规模的扩大而忽视了新型贷款模式的开发;最后，主发起行制度也在客观上抑制了其经营理念由传统到创新的质变。

村镇银行的低运作成本以及地区偏远落后等问题导致其很难吸引足够的专业人才。村镇银行专业人才中一部分出自相关商业银行，他们虽然拥有相对专业的知识素养，但对于农村本土化的相关信息了解不足，难以真正做到为农村服务;另一部分则来源于自主招聘的本土化人员，虽然他们的本土知识相对丰富，但是在专业知识素养上稍有不足。由此，村镇银行持续发展的前景堪忧。

3.信息的完善性及安全性不足。根据村镇银行的市场定位，它们主要设立在经济相对落后、缺乏有先进信息化建设设施与完善金融结算渠道的乡镇地区，人力资源环境也相对恶劣，专业IT人才缺乏，因而大多数村镇银行的信息化建设严重滞后，即便少数村镇银行建立了信息科技系统，也多是与主发起行共用一个核心业务系统，或有发起行成立专门的信息管理部为村镇银行规划建设的专门、独立于发起行的信息系统。此类系统虽然节省了一定的经营成本，但也使得其在科技水平及规划方面受到有发起行的过多限制，不利于其个性化发展。另外，缺乏外部监管、监管力度不足、管理体制不畅等问题也普遍存在于村镇银行中。

4.不合理的股權结构削弱了法人独立性。一方面，自然人及企业均可以入股，然而这两方的代表通常在确定村镇银行的服务意向时更偏向于自我喜好而容易造成支农目的偏离等问题;另一方面，村镇银行的管理及运行受发起行影响过大，法人独立性不足。董事长和关键岗位的管理人员均由发起行委派和考核以及发起行对业务的过多干预均不利于村镇银行的独立性发展。

（三）主发起行制度的阻碍

“主发起行制度”即“必须由资金实力相对雄厚的银行业金融机构作为发起人发起设立，村镇银行才得以成立”的制度。不难发现，该制度强调主发起行对村镇银行发展的支持作用，然而纵然在村镇银行设立初期可以在一定程度上起到稳定运作的功效，但从近期村镇银行的发展来看，这种制度的弊病日益明显。首先在筹资层面，抑制民间资本的投资热忱;其次在经管层面，缺乏独立性的村镇银行一度沦为发起行的部署分支;同时在治理结构上，主发起行对中小股东的权利形成了一定压制。

（四）支农目标的偏移

由于主发起行设立动机不纯，支农目标偏移的现象在我国部分村镇银行出现，表现出其“不村镇”的一面。其中，以城镇商行为代表的地方性中小银行“借新设之名，行扩张之实”，借发起设立村镇银行实现对于“不允许跨区域经营”政策限制的突破，同时通过响应政策号召，从政府监管力度不断加强的角度来讲，也掌握有一些“政策优势”。另外，外资银行对于村镇银行设立的热衷也存在以上问题。目前设立的外资村镇银行均以全资控股形式存在，选址的首要考虑因素是经济效益和其他可能导致村镇银行“不再村镇”的影响元素。

三、村镇银行助推我国普惠金融发展的政策建议

（一）拓宽村镇银行的融资渠道

首先，有序引导民间资本进入，采取多种鼓励政策，激发民间资本发起或参与设立村镇银行的积极性。同时要注重加强有效监管，以促进规范运作，防范金融风险。

第二，建立长效机制，加强农村银行中来自大中型金融机构的资金支持，促进村镇银行的多元化发展。可以适当降低发起人准入门槛，为符合条件的各大非银行金融机构发起设立村镇银行提供政策支持，促进大中型金融机构与村镇银行的合作，最终实现双方的“共赢”。

第三，开拓业务范围，创设盈利增长点。村镇银行应加快开班基础业务以外的金融服务业务，借助互联网技术提供互联网基金销售理财等服务，通过满足客户多样化的业务需求实现自身资金的融集。

（二）不断提高村镇银行的竞争力

1.完善农村金融环境。一要加强农村经济基础建设，统筹城乡发展，缩小城乡发展差距，同时加强农村信息化建设，政府给予必要的市场新信息及技术指导;二要健全金融市场功能，加强中国农业银行在农村的网点建设，推进农发行“粮食银行”角色的转变，创新丰富农信社的金融业务等等;三是推进征信体系善，加强对信用风险的监管，通过宣传或培训等方式提高中小企业诚信意识及农户风险意识。

2.提高专业能力，加强业务创新。一方面，要建立一支高效的信贷人员队伍，对现有人员加强专业培训，提高其业务能力，同时注重多渠道引进人才。首先，在人才开发方面制定长效机制，加强多渠道的人才引进工作;其次，创造公正的竞争环境，鼓励职工发挥自身的首创精神;同时，将村镇银行的“支农”定位与个人专业知识进行有机结合，针对性引进适合村镇银行工作特点的人才;最后，要积极加强对职工的职业道德培训及金融业务培训，提升其业务能力。

另一方面，加强自主品牌的打造，提供特色产品与服务。结合本地农业经济特色与农户个性化需求，打造自主特色品牌，争取在激烈的金融竞争中占得主动权。可以通过借鉴其他村镇银行的成功经验，积极开创富有本地特色的农村金融产品，以满足当地农户的个性化及具体化的资金需求。此外，还应不断加强贷前咨询与贷后服务流程的完善，并定期进行客户回访，树立良好的企业形象，进而提升品牌知名度，加强社会公信力，最终实现市场份额的扩大。

3.加强信息披露，缓解信息不对称。一方面，加强IT技术建设，积极引进相关人才及相关前沿技术，逐步完善先进信息化建设并加强金融结算渠道拓展。同时，建立农户信用评级体系，为农户建立完善的诚信档案，提高农村银行的信贷业务效率;另一方面，对村镇银行的金融监管体制进行改革完善，加强对信息披的监管力度，减少信息不对称。另外，可以通过建设完善有效的风管体系、建立科学的风险管理模型、运用先进技术对客户进行信用等级评估等方法，加强对于各类风险的防范。

4.优化股权结构。首先，要立足农村，通过对所在地政府支持的获得，提高本地村镇银行的知名度，同时允许实力雄厚的非银行金融机构作为发起人出资，以实现村镇银行的多元化发展，改善村镇银行的股权结构。其次，明确自身的独立法人地位，使发起行充分发挥其出资人职能而以非上级行自居，以管理机构形式存在，进而加强村镇银行的独立性地位。

（三）逐步完善主发起行等制度

首先，对主发起人制度进行改制乃至废除。以降低运营风险、保障村镇银行的专业化运营等为目的的主发起人制度，在近几年的发展中，负面效应逐渐显露，主要体现在大型商行在设立村镇银行上的怠慢、村镇银行资金来源的备受制约以及村镇银行在大股东控制下的独立性丧失等方面，鉴于此，废除村镇银行的发起人制度迫在眉睫。

其次，对持股比例的限制放宽乃至取消。村镇银行股权结构中高度集中的现象严重导致村镇银行在经营管理上的自主性，一度降低公司治理效率，甚至引发有其他问题，不利于村镇银行的可持续发展。由此，通过取消以身份为跟据的持股份额的不同对待，可以有效加强股东的彼此监督，制止股权约束的弱化或“内部人控制”等现象，进而防范金融风险，完善村鎮银行的管理。

（四）明确并坚定支农目标

从政府监管角度讲，明确村镇银行农林牧渔业贷款占贷款总额的比例，以之作为监管指标，实现对村镇银行贷款投向的引导;从村镇银行本身角度讲，坚持“服务三农，撑持县域成长”的市场定位。在客户方面，坚持以缺乏基本生产生活资金以及缺少抵押的贫困农户和中小企业为主要客户群;在区域方面，根据所在地的当地特色，增加业务网点，提高村镇银行网点的优质覆盖率;在产品上，定位于农村信贷服务，与农村信用社等其他金融机构进行错位竞争，充分发挥自身优势。

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基金项目：本文系2018年湖南省社科基金一般项目：“我国贫困地区金融扶贫资源配置的“内卷化”困境及破解路径研究”阶段性成果。

（杨雪琪：湖南农业大学金融学本科;蔡洋萍：湖南农业大学农林经济管理博士后，湖南农业大学经济学院副教授，硕士生导师，为本文通讯作者）