摘   要：许多国际组织与相关国家和地区均对加密资产可能带来的一系列风险予以了高度关切并采取了相关行动。在国际组织层面，标准制定机构（SSBs）和其他国际组织正在多个领域开展工作，以解决由加密资产引发的投资者保护、市场诚信、反洗钱、银行风险敞口等一系列问题。在国家层面，各监管当局采取了不同的监管方式和监管行动，但由于金融市场发展水平以及基本法律和监管制度框架的差异，不同监管机构的监管手段和支付体系之间可能形成监管真空，为监管套利带来了可能。

关键词：加密资产;数字货币;虚拟资产;风险;监管

中图分类号：F832   文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）09-0067-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.014

近年来，以数字货币为代表的加密资产在全球范围内迅速兴起。数字货币又称加密货币或虚拟货币，按发行主体分，可分为央行发行的法定数字货币和市场机构或个人设计发行的私人数字货币。比特币作为私人数字货币的典型代表，是区块链技术在全球范围内首个实际应用案例，并自诞生以来就快速发展，交易规模持续扩大。2019年6月美国脸书公司宣布将在2020年发布数字货币Libra，向世界展示了数字货币大规模落地的真实可能性。随着金融科技的日趋成熟，未来“谷歌币”“苹果币”等更多数字货币的出现也许只是时间问题。

在数字货币等加密资产蓬勃兴起的同时，部分业务突破现行法律法规，游离于现行监管范围之外，积累形成了一定的潜在风险。国际组织、各国央行和监管机构均对此高度重视，密切跟踪研究加密资产的发展应用及其对金融稳定的影响。金融稳定理事会发布报告，全面梳理了主要国际经济组织对加密资产的研究及风险评估工作。

一、巴塞尔委员会对加密资产的监管工作进展

巴塞尔委员会（BCBS）认为，加密资产活动具有高波动性、高风险性且尚未发展成熟，极易给从事加密资产活动的银行带来一系列风险。巴塞尔委员会正在推行一系列与加密资产相关的政策和监管举措，其近期开展的相关工作主要包括以下三方面：

（一）对加密资产活动设定高水平的监管期望

巴塞尔委员会2019年3月发布的一项声明指出，由于缺乏统一的标准，加密资产具有高波动性和高风险性且尚未发展成熟，极易给从事加密资产活动的银行带来流动性风险、信用风险、市场风险、操作风险、洗钱和恐怖主义融资风险以及法律和声誉风险。为此，需对从事该类活动的银行设定更高的监管期望，并至少达到以下要求：一是开展详尽的盡职调查，银行在提供相关服务或开展相关业务之前必须对风险进行综合分析评判;二是建立完备的风险管理框架以妥善应对风险;三是将涉及加密资产的业务和服务作为财务披露的一部分进行公开披露;四是将从事的加密资产相关活动及风险管控手段与监管当局进行充分沟通。

（二）监测加密资产的发展并量化风险敞口

目前，对加密资产进行分析的一大挑战是缺少银行持有加密资产的可靠数据。为此，巴塞尔委员会正在收集银行持有加密资产的直接或间接的风险敞口数据，以期对该类资产的风险敞口进行量化。数据收集分析结果将在2019年10月的巴塞尔委员会全会上进行讨论。

（三）对加密资产风险敞口制定审慎监管标准

尽管目前巴塞尔协议未就加密资产的风险敞口进行明确规定，但对“其他资产”的资本和流动性要求设置了最低标准。巴塞尔委员会已就成员国对加密资产风险敞口纳入国内审慎规制的情况进行了摸底，并正在考虑出台相关规定，以进一步明确加密资产风险敞口的类型（归入信用风险、交易对手信用风险、市场风险或流动性风险等）并制定审慎监管标准。

二、支付和市场基础设施委员会对加密资产的监管工作进展

支付和市场基础设施委员会（CPMI）一直密切关注数字货币、代币化及分布式账本等数字创新，并对清算和支付领域的创新对现有金融基础设施的影响开展监测。CPMI认为，当前的创新活动对现有支付清算标准提出了挑战。在一些国家和地区现金使用量正急剧下降，消费者对更高效、更便宜的支付方式提出了更多的需求。然而第一代数字代币（包括所谓的“加密货币”和加密资产）并非以主权货币进行担保和计价，也不代表对发行者或相关资产的债权，是极不安全的支付方式。CPMI近期的一项研究表明，尽管全球大多数央行都在积极跟踪研究法定数字货币，但大多数国家尚未提出实质性的发行计划，只有极少数央行打算在中短期内发行法定数字货币。此外，大多数央行都已认识到推出法定数字货币所面临的挑战，且不确定其在提高支付安全性与效率方面带来的好处是否能超过其所付出的成本。

在今后一段时期，CPMI将在监测第二代加密货币的发展、对金融市场间数字货币的安全和效率问题开展信息交流与分析，以及对与数字货币相关的法律问题进行研究等方面继续推进工作。

三、金融稳定理事会对加密资产的监管工作进展

金融稳定理事会（FSB）关于加密资产的工作主要集中在以下两方面：

一是对金融稳定风险的监测。FSB评估认为，由于加密资产市场与全球金融体系相比体量依然较小且并未在交易中广泛运用，因此暂时不会对全球金融体系带来实质性风险。截至2018年10月，全球加密资产市值为2100亿美元，约占标准普尔500指数市值的0.9%，占全球黄金价值的2.8%。但由于加密资产市场的迅猛发展，需要时刻对其保持动态监测和评估。同时，FSB的评估报告指出，加密资产及市场易带来流动性风险、市场风险、高杠杆及科技和操作风险，并且将通过以下路径传导至金融体系和实体经济：（1）对加密资产带来的风险研判不到位引发公众对金融体系和监管当局的信心危机;（2）参与加密资产活动的金融机构成为加密资产市场和传统金融市场之间的风险传染中介;（3）加密资产市值的高波动性通过财富效应传导至实体经济;（4）加密资产目前仍缺乏广泛运用的基础，但可能对当前成本高昂的传统跨境支付服务形成替代。

二是确定各国加密资产监管机构名单。FSB确定了25个国家共94家加密资产监管机构以及7个相关国际组织的名单和职责，并于2019年4月提交给G20财长和央行行长会议。其中，将国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、银保监会、证监会和人民银行列为我国加密资产监管机构，并明确了各自职责（具体见表1）。

四、国际证监会组织对加密资产的监管工作进展

国际证监会组织（IOSCO）开展的工作主要集中在加密资产的交易、托管、清算、结算、会计、评估等方面。一是专门建立了咨询网络和门户网站，方便成员国共享加密资产方面的监管经验、答疑解惑和交流借鉴。二是建立了首次代币发行（ICO）支持框架，为各成员国监管当局提供教育资源，以帮助其稳妥应对加密资产带来的风险及跨境交易问题。三是与国际财务报告解释委员会和国际会计准则理事会合作，拟对加密资产制定通用的会计准则。四是2019年5月发布咨询报告，重点列举了加密资产交易平台（CTP）的六大监管关注点：（1）交易平台如何对投资者资产进行有效保护和止损;（2）交易平台的运作流程等信息如何传递给投资者;（3）交易平台如何防止市场滥用行为;（4）交易平台如何支持价格发现;（5）交易平台内部机制和组织架构的合理性规范性;（6）交易平台本身是否足以安全、稳健和可靠以有效管控交易风险和保护投资者利益。

五、金融行动特别工作组对加密资产的监管工作进展

2012年金融行动特别工作组（FATF）就反洗钱和反恐怖融资国际标准提出40条建议和名词解释，并于2019年6月进行了修订。其中，建议第15条指出，为避免产生洗钱和恐怖主义融资风险，虚拟资产服务提供者必须受到有效监管，需持牌经营且只能在授权许可范围内展业。监管当局应有足够的权利和有效的手段确保虚拟资产服务提供者遵守反洗钱和反恐怖融资的要求，包括开展及时的检查、撤销虚拟资产服务提供者的牌照等金融限制手段。此外，监管当局还应采取措施坚决防范犯罪分子及其利益相关者在虚拟资产服务提供商中持有股份或有實际控制权。

六、经济合作与发展组织对加密资产的监管工作进展

经济合作与发展组织（OECD）主要关注加密资产及分布式账本在金融市场中的运用，尤其是在中小企业融资方面发挥的作用。首次代币发行（ICO）是企业或个人在网络上公布创业项目方案，并以自行定义的代币（Token）公开募集比特币或其他具有一定流通性的私人数字货币以换取资金支持的融资行为。2019年1月OECD发布的一份报告指出，ICO为中小企业融资带来了便利，例如融资成本更低廉、融资效率更高，并且更具包容性，可在不稀释股权的情况下筹集风险资本，并对包括散户投资者在内的所有投资者开放。但与此同时也带来了许多风险，例如由于缺少统一的披露要求加剧了融资活动的信息不对称;由于缺乏对消费者、投资者的保护措施，使投资者面临较高的欺诈风险。此外，当前加密资产市场的监管真空也阻碍了ICO成为中小企业融资的主流渠道。为此，OECD指出，政策制定者应采取措施，以促进ICO更安全、更公平、可持续发展，并使中小企业切实享受到ICO所带来的便利和实惠，例如进一步明确ICO的监管框架;设置标准化的披露要求;加强对投资者的教育，提高投资者风险意识，保障消费者和投资者的知情权和参与权;遵守反洗钱、反恐怖融资活动的要求;开展国际监管合作防止监管套利等。

七、监管鸿沟及未来方向

尽管对加密资产这一创新活动的认识和评价不同，但主要国际经济组织无一例外提出需对加密资产活动采取监管措施。但目前，对加密资产的监管仍可能面临监管真空，主要源于以下两方面因素：

一是各国家和地区对加密资产所持的态度及采取的监管措施不一致。一些监管当局将加密资产相关活动纳入现行监管框架中，例如香港证监会将ICO活动纳入证券监管范畴;而另一些监管当局则直接禁止加密资产活动，例如俄罗斯、泰国、韩国和中国都对与私人数字货币相关的金融业务进行限制甚至禁止。由于缺乏统一的监管标准，加之各国金融市场发展水平以及法律和监管框架各异，加密资产在全球范围内面临程度不同的监管，使其存在监管套利的空间。

二是某些加密资产就是为了逃避监管而设计的。例如，在一些国家和地区加密资产并不是合法合规的债券、衍生品或受监管约束的金融工具，其本身并不具备传统债券的经济功能，而只是作为支付和交换的工具，因此常常游离于监管范围之外。此外，加密资产市场及技术的发展日新月异，与之相关的风险领域快速变换，给风险捕捉和监管聚焦带来极大难度。

为此，FSB认为，对加密资产的监管不能总是落后于技术和市场，充当查缺补漏的角色，而应时刻保持前瞻性，包括在对快速发展的加密资产生态系统的风险评估、加密资产风险敞口的信息收集、评估其对金融稳定的风险等方面保持前瞻性。同时，国际经济组织既要看到加密资产技术的快速发展以及各国家和地区之间存在的监管制度的差异性，又要增强各国协调一致的意愿，力促各国间的监管合作。

Abstract：Many international organizations and relevant countries and regions have paid high attention to a series of risks that may arise from encrypted assets and taken relevant actions. In international organizations，Standard-setting Bodies（SSBs）and other international organizations are working in many fields to solve a series of problems，such as investor protection，market integrity，anti-money laundering and bank risk exposure caused by encrypted assets. At the national level，various regulatory authorities have taken different regulatory approaches and actions. However， due to the differences in financial market development and the basic legal and regulatory framework，there may be a regulatory vacuum between the regulatory means and payment systems of different regulatory bodies，which brings about the possibility of regulatory arbitrage.

Key Words：encrypted assets，digital currency，virtual assets，risk，supervision

（责任编辑    耿   欣;校对   GX）