(华北理工大学 河北 唐山 063200)

基层公务员虽处于国家政策执行的底端，但其队伍结构直接关系到公务员队伍的效能，直接反映我国政策在基层执行的效率。中共中央对基层公务员的晋升机制、工资待遇问题格外重视，不断探索适合的激励机制，于3月印发了《公务员职务与职级并行规定》，新公务员法也已从6月1日在全国开始施行。职务与职级并行制度是对原有公务员制度的一次重大创新改革，在职务晋升的基础上，又补充了一条职级晋升的道路，健全完善了基层公务员的激励机制，均衡了职务与职级对于基层公务员经济待遇的影响。一般而言，新制度的实施存在一定的必要性，但是在带来积极作用的同时也面临着不少挑战。

一、职务与职级并行制度解读

职务与职级并行制度主要对职务与职级序列的划分、职级设置与职数比例、职级确定与升降、职级与待遇、管理与监督等方面进行了规定和设置。其中领导职务仍分为10个层次。而职级是与领导职务并行的晋升通道，职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类等公务员职位类别分别设置。与之前公务员法不同的是，综合管理类公务员职级序列分为12个层次，相较于以前增加了4个层次，并且新公务员法规定公务员领导职务、职级对应相应的级别，领导职务对应的级别，要根据国家相关规定执行[1]，职务与职级具体的对应关系如图1。

图1 职务与职级序列的对应关系

二、基层公务员职务与职级并行制度执行的必要性

(一)是健全激励机制，保障基层公务员权利行使的重要条件

由于先前条件的限制，许多优秀的基层公务员未能有职务晋升的机会，自身的工资，以及所享有的福利待遇得不到相应的提升，这在某种程度上也影响基层公务员的工作积极性。根据马斯洛需求层次理论，基层公务员既需要一定的工资来满足自身较低层次的需求，同时也需要通过晋升来证明自身价值。通过实施职务与职级并行制度，加强了职级与待遇的关系，基层公务员不再受限于职务晋升这项“单梯制”，也可以选择通过职级获得晋升，并且每一个层次的职级晋升都会带来相应的工资、住房、医疗等经济待遇的提升，这都有助于激励基层公务员的内生动力，有利于激发基层公务员队伍活力。

(二)是稳定基层公务员队伍，避免基层人才流失的必由之路

基层公务员队伍在我国占在职公务员队伍的多半数，并且基层公务员队伍直接服务于基层群众，工作强度相对较大。但是与城市公务员相比，基层工作人员的工作条件、工资待遇相对较差。在公务员法修改之前，基层公务员想要提高经济待遇的唯一途径就是通过晋升职务，而由于领导职务数量的限制，并不能满足大多数基层公务员晋升的愿望，这极易导致基层人才流失。在新规定下，基层公务员即使不通过走职务晋升道路也可以通过晋升职级来提高自己的经济待遇，这有利于鼓舞基层公职人员士气，保证政策更好的落实，进而促进社会公平和谐。

(三)是更新基层公务员队伍，促进队伍年轻化的有力举措

由于之前晋升所需要的年限较长，容易出现还未满晋升年限就已退休的情况，或者面临领导层面职位的人员年龄较大的问题。新制度的实施为基层公务员增设了一条职级晋升通道，与原先晋升职务相比，基层公务员晋升职级的比例更大、职位数量也更多，有利于缓解由于职务晋升数量有限而导致工资待遇持衡的问题，也有助于改善新老干部工作交替过程中出现的困难，在一定层面上解决了基层公务员只能依靠职务获得晋升的难题[2]。有利于更新公务员队伍，促进队伍年轻化，也为新生基层公务员提供必要的机会。

三、基层公务员职务与职级并行制度执行中面临的挑战

(一)地方财政负担加剧，激励效能发挥易受限

要想充分发挥对基层公务员的激励效用，各地方政府应注重将保健因素和激励因素相结合，这就需要政府不仅要在意识形态方面给予基层公职人员奖励，同时在物质层面也要给予褒奖，也就是说，地方政府不仅要给予精神嘉奖，也需对基层公务员晋升所需要的工资、相应福利待遇的提高负责，这无形中给地方政府添加了相应的财政压力。如果地方政府不能很好落实基层公务员由于晋升所面临的工资待遇提升问题，那这必将降低新规定对基层公务员的激励效用。

(二)寻租现象亟待遏止，成员公平感易受挫

要想通过职务或者职级晋升，每年度的绩效考核都是对基层公务员进行综合评估的一个基础环节。对于基层公务员来说，年度考核与自己的职业晋升和待遇紧密相关。但是在现实测评和考核中，民众或者领导难免会带有一种主观思想偏见，这也为寻租保留了一定的空间。寻租空间的存在为寻租现象的出现奠定了一定的基础，并且现行制度中规定年度考核为优秀等次的则会缩短职级晋升的年限要求，因此优秀等次的考核为基层公务员寻租创造了一定的空间[3]。而若有寻租现象的出现，则很容易造成基层公务员积极性受限，公平感受挫，进而影响基层公务员的工作斗志。

(三)实际执行与当地情况需磨合，宣传力度待加强

起初，职务与职级并行制度在各试点的运行得到一定的反馈，在此基础上不断发现问题，解决问题，这对于激励基层公务员，完善公务员制度有一定的代表性。现如今将调整后的职务与职级并行制度作为新公务员法中的一项重要规定，在全国范围内开始推广实施，这无形中对各地已有观念造成挑战。另外，在规定的解读和实际执行中可能会遇到一定的误区，其中宋世明教授在他的文章中提到要注意区分职级与非领导职务，不能将两者等同[4]；白智立副主任也提到在制度执行中要避免陷入三个认识误区[5]。所以，职务与职级并行制度的执行对各地政府来说也是一个新的挑战。

四、基层公务员职务与职级并行制度执行效果的提升路径

(一)加大专项资金投入，强化财政保障能力

根据双因素理论，政府在满足基层公务员保健因素的同时，也要对激励因素，如晋升、涨工资的需求提供保障。这就要求职务与职级并行制度的有效落实与财政支持紧密相关，也要求政府具备充分的财政支持。所以在地方政府做好财政规划的同时，也要做好本年度由于晋升所需要添加的资金预算。此外，各地方政府也要加强与上级沟通，及时汇报当地财政和人员工作调动情况；中央层面也应加强对地方政府财政的扶持，设立专项基金，加强对财政的宏观调控，根据各地方情况进行特定帮扶，为地方政府减轻部分压力，以便新制度能够顺利运行。

(二)加大监管力度，完善晋升监督机制

职务与职级并行制度为基层公务员开辟职级晋升这条新通道的同时，也应加强对职级晋升条件的资格审核，在注重对人员定性考核的基础上，也要加强必要的定量考核。同时也对考核部门及相关人员提出要求，避免受主观思想干扰、杜绝寻租现象的出现。此外，要拓宽多元化监督渠道，利用互联网时代的便捷，加强网络媒介的传播效果，发挥电子通讯的作用，方便群众更好的监督[6]。同时也要建立严格的惩处体系，若发现有违法违纪者，应进行严格查办，从而让那些办实事、有能力、有业绩的基层公务员获得应有的权利。

(三)深刻解读制度内涵，紧密联系当地实际

各地领导班子应严格把握制度方针，深刻解读职务与职级并行制度内涵，认真传达职务与职级并行制度精神，确保基层公务员能够准确理解和严格执行制度政策，避免进入理解的误区。同时各地在执行制度层面，要紧密结合当地实际情况，与基层公务员的工作条件、意识形态紧密联系，注重更新基层公务员的晋升思想体系，让基层公务员切实感受到中央的关怀以及制度对该群体的倾向性，这些都有助于各地工作更好的开展，上级政策更好的执行。