【摘 要】 在国家发展中，由于政治、经济、文化等各方面的原因，政府的职能也需要不断地改变，在发展过程中政府逐渐从一个全能政府转变为守夜人，高层政府职能转变，基层政府也将随之转变。少数民族地区的发展关乎整个国家的发展，在发展过程中基层政府也需要根据实际情况不断地进行职能转变。但是在少数民族地区有其特殊的文化、环境因素，因此就不能按部就班的按照中央的有关政策开展各项活动，而需要在不违背宪法、法律、立法法的前提下，因地制宜的提出一些便民、高效的措施来开展各项活动。

【关键词】 民族地区 政府 职能转变 行政法 变通

一、政府职能转变过程

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多少，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。

改革走到今天，已届不惑。屈指算来，包括今年的改革，国务院机构一共集中进行了8次改革，基本上平均每5年就进行一次政府机构的调整。为什么机构改革的次数如此频繁？原因就在于这几十年，中国始终处在激烈的经济社会深刻变革之中。深化国有资产管理和金融体制改革，没有专门的监管部门如何能够落实？食品药品安全问题日益突出，但“几顶大盖帽管不好一头猪”的窘境怎样克服？经济基础变化了，上层建筑必须随之而变。从历次的改革中中国政府职能逐渐从既当运动员又当裁判员的大包大揽状况成为守夜人。历次改革情况如下：

第一次：1982年，提高政府工作效率。这次改革历时3年之久，改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质;在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。主要是精简了各级领导班子，加快了干部队伍年轻化。第二次：1988年，合理配置职能。通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人。增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。重点是围绕经济改革转变政府职能，淡化经济管理部门的微观管理职能。第三次：1993年，适应市场经济需要。改革后，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。重点是以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架。第四次：1998年，消除政企不分的组织基础。国务院不再保留的有15个部委，新组建4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。是以中央政府人员、机构减半为目标，政府职能转变有了重大进展。第五次：2003年，机构改革再深化。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。第六次：2008年，优化组织结构。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，新组建工信部、交通运输部等5个部委。2003年和2008年这两次改革是为了适应加入世贸组织，提出了决策、执行、监督三权协调的要求。第七次：2013年，转换政府职能。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。实行铁路政企分开，不再保留铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司。组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局、国家能源局。主要也是继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。 第八次：2018年，优化机构设置和职能配置。十三届全国人大一次会议听取了国务院机构改革方案的说明，方案对国务院组成部门和其他机构进行了较大幅度的调整，减少了8个正部级机构和7个副部级机构，除了国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。国务院机构改革主要任务是解决政府机构设置和职责划分不够科学、政府职能转变不到位等问题，为的是构建职责明确、依法行政的政府治理体系，加快建设人民满意的服务型政府。

二、少数民族地方政府职能转变面临的特殊问题

少数民族地方政府具有双重身份，一方面作为上级政府的下属机构，负责传达上级政府的命令和指示，执行上级政府的法令和政策，并完成上级政府搅拌的事项等;但另一方面，地方政府又是地方区域的政权机关，负责对该地区的各项事务进行管理。我国是一个统一的多民族国家，实行民族区域自治制度，在各少数民族聚居的地方，在國家统一的领导下，实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族地区基层政府不仅是地方国家行政机关的组成部分，而且在履行政府一般工作职能的同时还具有一定的特殊性。首先，民族地区基层政府不仅是地方国家行政机关的组成部分，而且是民族地区的自治机关，拥有宪法和法律赋予的自治权，因此在贯彻落实上级政府的安排过程中，民族地区基层政府具有很大的自主裁决权。其次，少数民族地区由于政治、经济、文化、社会等各方面的原因，在某种程度上发展程度还有别于东中部发达地区，如果在改革过程中采取搞一刀切，那么不但不会促进国家的发展，反而会造成一些严重的问题，以此延缓国家的发展。现在就以四川省阿坝藏族羌族自治州的若尔盖县（以下简称若尔盖县）为例进行简单的分析。若尔盖县位于青藏高原东部边缘地带，地处阿坝藏族羌族自治州北部，位于四川省北部，系四川通往西北省区的北大门，至2010年底，若尔盖县总人口75791人，其中农牧业人口65871人，占86.9%：藏族69104人，占91.1%。居住有藏族、汉族、回族、羌族、彝族等12个民族，这里的藏族是直接从封建农奴社会过渡到了社会主义社会，可谓是一步跨千年。若尔盖主要有伊斯兰教和佛教两大教派。同时若尔盖全年大概有9个月处于冬季，可谓是常冬无夏。由于这些历史、文化、地理位置、经济等种种原因致使政府职能转变不能完全依照中央的大政方针进行，而需要在宪法、法律和立法法的框架下，在不违背上级有关政策宗旨的前提下因地制宜的进行相应的变通。

（一）在经济发展方面，若尔盖的经济收入主要依靠的是第一产业和第三产业。若尔盖是畜牧大县，当地的农牧民群众大部分的收入来源是靠年底销售牦牛为主，部分农区则以销售农产品（菜籽油、大黄等为主）。全县的主要经济收入则旅游业，但是若尔盖的旅游业具有明显的季节性，全年的旅游时间主要集中在6-9月，全年的其他季节则为淡季，加上若尔盖旅游基础设施的不完善及游客承载能力的限制，因此本地区的经济发展水平也受到限制。

（二）在政治发展方面，若尔盖可谓是一步跨千年。若尔盖在新中国建立之后，是直接从封建农奴社会过度到社会主义社会的，因此在若尔盖很多农牧民群众的思想还受到封建农奴社会的影响：男尊女卑、向往來世、特权意识等思想还或多或少的影响着本地的农牧民群众，大部分人缺乏民主意识，不利于各项工作的开展。

（三）在文化发展方面，受到经济发展落后、封建农奴思想、宗教文化等的影响，在若尔盖很多适龄儿童都因为家庭经济困难、家庭缺乏劳动力、或很小就辍学充当家庭劳动力或者出家而失去了接受文化教育的机会，现在虽然通过九年义务教育、教育均衡发展的政策，已经解决了部分辍学儿童就学问题，但还有一部分属于不愿意到学校读书，他们安于当前的生活，因此要提高本地区文化水平还任重道远。

（四）在社会发展方面，由于宗教信仰的原因，本地区人民普遍信仰当地的活佛，活佛的话比当地政府的政策还管用，每一个村寨都有一个专门的活佛管理当地农牧民的日常生活，因此在部分社会治理过程中当地政府还需要加强与当地活佛的联系，只有通过这种方式，才能达到更好的管理本地区的目标。此外由于农奴思想的影响，本地区还有极强的个人崇拜意识，和特权意识，因此在社会治理和管理过程中，部分人受特权意识的影响安于现状，有的则想方设法谋求特权思想，维护自身的特权思想。除此之外，部分落后地区还存在一夫多妻或者一妻多夫现象，这也严重的影响了本地区的社会管理，同时也阻碍了社会的发展进步。

三、少数民族地区基层政府职能转变过程中行政法变通的构建策略

少数民族地区具有特殊的政治、经济、文化因素，因此基层政府在治理过程中也需要根据实际情况和宪法赋予的权力，因地制宜的采取措施，对行政法进行适当的变通，以此来提高基层政府的行政效率和水平。

（一）确立公共治理主体。在少数民族地区，以若尔盖县为例，在传统的治理模式中，社会主要问题主要由家族或地区德高望重的人来裁决，这在一定时期内也达到了维护社会稳定的作用，但是随着社会的发展，经济、文化水平不断提升，如果再采取以前那种方式很难达到维护社会稳定的水平，因此最好的方式就是吸取传统治理模式中的优点，再结合现代治理模式，采取双重公共治理主体，在融合中不断促进社会的发展和稳定。

（二）建立少数民族地区群众合法诉求的表达机制。在少数民族地区，现在重要的一项工作就是维稳，如果维稳工作做的不到位，那么也就谈不上发展，由此可见维稳工作的重要性。要将维稳工作开展好，最重要的就是要建立少数民族合法诉求的表达机制。基层政府应当在不违背宪法、法律、立法法的前提下，不断地进行管理方式的创新，在基层设置群众合法诉求表达机构，听取群众的心声，尽最大可能解决却终合法诉求，将矛盾解决在摇篮中，以此更好的维护社会稳定，不断促进民族地区的发展。

（三）坚持经济多元发展方向。在少数民族地区，社会发展程度较低，但是一般都拥有丰富的自然资源和人文资源。由于对这些资源的开发水平有限，因此就可以加大招商引资力度，在不破坏当地环境、文化的基础上，采取多种经济发展方式，比如开发旅游资源、矿产资源、文化资源等等。政府也要加大对经济的扶持力度，建立相关的规章制度，为本地区经济多元化发展提供制度和法律保障。

（四）建章立制促进适龄儿童到校就读。对于现阶段部分民族地区出现的辍学儿童较多情况，应当多措并举来改变现状。首先，因贫辍学者，政府要加大扶贫力度，保证适龄儿童都入学;其次，根据《教育法》等法律，在不违背宪法、法律、立法法的前提下，对适龄儿童不进校学习的，对其监护人进行惩处（例如：罚款、警告等），以此来促进适龄儿童就读率不断上升，少数民族地区群众文化水平不断提升。

总之，在政府职能转变过程中，少数民族基层政府应当根据实际情况因地制宜的对行政法进行变通，在此基础上不断的维护少数民族权益，不断促进少数民族地区社会的稳定和发展。

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作者简介：蔡良燕（1991―）女，藏族，四川成都，研究生，西南民族大学，民族区域自治制度。