【摘 要】 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。因此让人大代表充分发挥代表职能，对于我国的社会主义民主进程以及宪法的实践具有重要的意义。而兼职代表制的体制，明显阻碍了人大代表的履职。目前我国兼职代表制的现状是：代表提案和监督职能虚化、选举制度存在漏洞。本文针对这些问题，从专职制度构建和配套制度完善两个方面提出了一些建议。

【关键词】 人大代表 履职 代表专职制

一、人大代表的职能分析

根据目前我国现行宪法及法律规定，全国及地方各级人大代表享有多项政治权利。其中，前几项是人大代表所享有的参政议政的权利，后三项权利是基于对人大代表的“身份”所规定的保护性权利。从职能上看，人大代表享有提案、监督、表决三项职能。

二、兼职代表制现状及问题分析

（一）人大代表职能虚化。1.提案职能虚化。《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会享有立法权，而人大代表的提案权是全国人大立法权实现的重要途径。但在实践中，人大代表的提案权并没有得到充分的发挥。以2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议为例，全国人大代表共提出514件议案，经大会秘书处审议之后，没有一件议案列入此次全国人民代表大会会议审议。这说明人大代表的提案权并没有落到实处。2.监督职能虚化。人大代表的监督职能在其“质询权”的行使上有着最大程度的体现。然而历史上我国只发生过两起全国人大代表质询案。一是在三十多年前，1980年五届全国人大三次会议上清华校长发起的对宝钢建设案的质询;而是2000年全国人大代表针对烟台“11·24”特大海难事故向交通部提出的质询。除此之外，全国人大代表再未行使过质询权。究其根本，是因为行政权在我国的国家权力体系中一直享有较高的地位①。在我国的立法、司法实践中，受行政权操控的现象屡见不鲜。目前我国人大代表履职不畅，主要是因为难以实质上行使对行政权的监督权。

（二）选举制度存在漏洞。1.公民选举流于形式。目前很多地区的选举完全流于形式。候选名额非常少，公民根本没有选择的空间;其次，选民了解候选代表的信息和途径少;三是没有引起选民足够的重视，很多选民参与投票只是为了配合国家的“选举程序”。其原因是实践中我国的人大代表候选人多是由党组织确定，之后由选民在几个候选人的范围内进行选举，在候选人的维度并没有体现任何选民的意志，与“人民代表大会制度”的代表性和民主性不相吻合，完全是对组织安排候选人的一种“确认性选举”②。2.选出的代表素质不符合履职要求。《选举法》第六条规定，全国和地方各级人大的代表应当保证广泛的代表性。可是如今这一条款的适用走向了歧途。目前在人大代表队伍中，有很多并不具备参政议政能力的人，如体育名人、电影明星等。这些群体的社会价值不容否定，但由于缺乏政治素养和基层工作经验，他们在全国人大会上很容易沦为“表决的机器”。

三、专职代表制制度及配套制度构建及完善

（一）从县级试点向全国逐步推开专职代表制。实际上我国已经有了代表专职制的一些试验性做法。如2003年3月全国人大常委会出现了19名专职常委，2010年6月四川省罗江县实行了专职人大代表，收效显著。因此建议在全国多地先行开展县级代表专职制的试点，通过研究实行的效果、人民的反馈以及实践过程中遇到的一些具体的障碍，逐步完善改进并建立起配套制度之后，再在全国逐步推开。

（二）修改相关立法。目前我国《代表法》中规定：“ 代表不脱离各自的生产和工作。”这就说明我国相关立法中仍贯彻的是兼职代表制的理念。因此要进行专职代表制的改革，首先应当修改代表法以及相关法律的规定，使专职代表的存在具有法律依据，这样才能方便代表工作的开展。

（三）提高代表履职能力和水平。1.健全代表议案处理机制。针对我国目前代表的提案难以进入大会表决程序的问题，以及提案质量低，提案机制不完善等问题，建议：一是在每次开会一至两个月之前确立几个重点的议案专题周知各地代表，缩小议案的范围并提高针对性;第二是建议每一份议案都附有一份调研报告性质的文本以证明提案的必要性③。2.建立代表单独履职的形式。由于我国集体视察难以看到基层的真实情况，建议修改《代表法》的规定，建立“个体履职”制度，赋予人大代表单独深入群众、联系群众的权利。具体来说，在基层，即县级、乡级建立专职人大代表工作室，专门接待来访群众④;对于省、市级的人大代表，则主要依靠代表主动履职，积极深入基层进行调研，走访群众来了解群众需求。

（四）完善监督和惩罚机制。目前《代表法》有一些规定体现了对人大代表的监督，但是这些规定还是过于笼统，很难起到实质性的效果。因此建议我国《代表法》对代表的监督机制进行进一步的规定。具体而言，建议规定代表定期公开履职的信息，直选代表定期对选民进行述职说明履职情况，对于选民的建议上报后进行及时反馈等。此外，为了督促人大代表更好地履职和不滥用代表职权，建议规定人大代表违反职责的法律责任，包括行政责任和刑事责任。

（四）落实罢免机制。目前我国《选举法》对代表的罢免也做出了规定，但是实际上却很少有选民行使这一罢免权。原因主要有两个：一是由于对罢免案受案机关的权限规定不明确;二是罢免的理由单一，很少选民因对代表的履职不满而提出罢免案⑤。

因此，建议对罢免受案机关的权限进行具体规定，即为仅对选民提出的罢免案提出程序性的审查即可，不做实质审查，防止随意否决选民的罢免案;其次，建议完善罢免的救济制度，规定选民如果对罢免结果不满，可以提起诉讼予以救济。

【参考文献】

① 陈俊.论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使[J].政治与法律，2017（06）：2-15.

② 陈文，胡胜全.从确认到竞争：人大代表选举的现存问题与改革向度[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2013（03）：68-73.

③ 陈应珍.人大代表退出机制的困境与出路——兼议“建议辞职制度”[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2008（06）：78-81.

④ 效世伟，裴龙清.人大代表专职制：实现人民当家作主的现实路径——兼论罗江县“人大代表专职制”改革经验[J].南京航空航天大学学报（社会科學版），2011（01）：54-57.

⑤ 陈应珍.人大代表退出机制的困境与出路——兼议“建议辞职制度”[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2008（06）：78-81.

作者简介：郭文婕（1995-），女，山西省大同市人，海南大学在读法律（法学）硕士，570228，研究方向为民商法。