【摘 要】 精准扶贫政策和农村低保政策是扶贫开发的两项重要政策，为提高贫困户生活水平，帮助贫困户脱贫致富，稳定社会和谐做出了巨大贡献，为实现全面建成小康社会发挥了极为重大的作用。随着农村扶贫领域出现了一些新变化，脱贫攻坚难度加大，单一的政策难以应对这种复杂局面。两种政策关系的处理、政策融合的可能性、融合的合理化建议等这些问题成为学术界关注的焦点和热点。本文就这一系列问题试探析精准扶贫政策和农村低保政策的融合。

【关键词】 精准扶贫政策 农村低保政策 融合

一、农村扶贫领域新变化

2007年7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度开始在全国范围内覆盖。农村低保政策以保障贫困人口最低生活水平为目标，通过给予资金和实物来帮扶贫困户，对于缓解贫困程度，提高贫困户生活水平等方面起到了一定作用。由于，贫困户在扶贫开发工作中是被动参与，无法充分调动贫困户脱贫致富的积极性，贫困户脱贫动力不足，产生了"养懒汉"等现象。因此，党和国家在长期的探索和实践中提出了精准扶贫政策。精准扶贫政策对于农村扶贫开发工作有了更高的要求，具体表现为对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准共六个精准。因此，就形成了农村低保政策和精准扶贫政策在农村扶贫开发中"双足鼎力"的局面。随之而来也产生了新的问题：两种政策之间关系如何处理以及两种政策如何执行才能更好更高的提高农村扶贫开发工作的成效。本文就依據这一问题进行梳理和探讨。

二、两种政策的背景与内涵

（一）农村低保政策

农村低保政策指的是国家通过资金或实物的方式对生活在贫困线以下的贫困人口给予帮扶，满足其基本的生活需要，以保障其最低生活标准[1]。农村低保政策的主要目标是通过实质或者说实物性的帮助来维持处于农村最低生活保障线之下的贫困人口的基本生存的需要，它维护的是人的最基本的生存的权利。农村低保政策对于维护社会稳定和谐与农村持久发展起到了巨大作用。

低保政策是最先源于城市。20世纪90年代，计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国城市的贫困问题显露出来并引起人们的关注。中国城市出现了一个新的贫困群体，他们这一群体主要有企业破产下岗的人员、困难企业的职工、退休后无法正常领取退休金的人员以及以他们他们赡养的家庭成员。面对这一庞大群体，传统的救济模式收效甚微，党和政府开始探索新的救助模式。2006年10月，中共中央六届六中全会提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的发布标志着我国农村低保制度的正式确立。

（二）精准扶贫政策

精准扶贫指针对不同贫困地区的环境、农户不同的贫困状况，运用科学的方法对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫方式[2]。其中，精准识别是指有效地甄别出真正的贫困人口。精准帮扶指的是依据不同的致贫原因，采取针对性的帮扶措施，力求做到“一针见血”和“对症下药”。精准管理指的是对贫困户建档立卡，对扶贫资金和扶贫权利进行有效管理。精准考核指的选用科学的考核方法、设置合理、精准的考核指标对扶贫工作的各个方面进行全方位、多角度的考察和评估。精准扶贫政策是在党中央的领导下，社会各界对贫困地区的贫困户实现一对一的精准帮扶，精准扶贫除了对个体的帮扶外，还有对贫困县，连片贫困地区，贫困村的帮扶。

精准扶贫并不是从来就有的，是党和国家领导人在长期的探索中总结出来的科学的扶贫政策。2013 年 11 月，习近平总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时指出“要从实际出发，因地制宜，精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。至此，正式提出了“精准扶贫”。2014 年 1 月 25 日，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》从国家层面明确提出了建立精准扶贫工作机制。

三、两种政策的联系与区别

从宏观角度讲，精准扶贫政策和农村低保政策都是反贫困的重要手段，目标都是帮扶贫困人口。两种政策都是缓解农村贫困的重大安排，都是全面建成小康社会、实现共同富裕的重大举措，更是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步。但是，在微观层面又存在着以下区别：

（一）政策对象不同

两种政策针对的目标人群不同。两种政策的缘起不同，低保制度最初起源于城市，针对的是城市新贫困群体，随着之后的不断实践，才开始在农村实行。它的保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。而精准扶贫政策就是针对农村贫困地区提出的扶贫开发政策，主要对有劳动能力和脱贫意愿的贫困户进行帮扶。两类政策的目标人群最初不存在交叉和重复，随着低保由城市向农村推进的过程，两种制度所覆盖的人群出现了交叉。

（二）运行机制不同

首先，两种政策可以调动的资源不同。精准扶贫政策可以整和社会各界的力量，对于贫困户提供现金、实物、技术、教育、医疗等多方面的政策。农村低保政策仅在于保障贫困户的最低生活标准，大多以现金和实物的形式给予帮扶，调动资源较少。

其次，政策实施的方式不同。精准扶贫政策往往涉及多个项目，是系统性工程，包含易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会保障兜底多个子项目，具体会涉及到危房改造、村庄建设、道路修缮等方面，政策的对象既可以是一个区域，也可以是一个家庭。农村低保政策一般不采用这种项目运作的方式，并且以家庭作为具体的实施单位。

（三）政策性质不同

政策具体目标不同。精准扶贫政策以减少贫困人口数量为目标，通过不同的扶贫项目和产业来帮助贫困家庭脱贫，手段多样化。精准扶贫是"造血工程"，是通过各种扶贫项目和产业来激发贫困地区动力，使贫困地区依靠产业和项目来源源不断的创造财富，实现永久脱贫。低保政策是"输血工程”，低保政策的主要目标是保障符合低保要求的人群的最低生活标准。低保政策不以减少贫困人口数量为目标，具有长期性、稳定性和见效快的特点，是解决农村贫困问题的一道重要防线。

四、两种政策有效融合的建议

农村低保政策和精准扶贫政策的融合是必然趋势。主要有两方面的依据：第一方面是从国家政策考虑，《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》（国开办发[2009]60号）中指出：两项制度衔接的总体目标是，充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用，对农村最低生活保障对象，通过农村最低生活保障制度保障其基本生活;对农村低收入人口全面实施扶贫政策，从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富，为实现到2020 年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。第二方面是从政策融合的可能性本身进行考虑，两种政策是国家反贫困战略的两项基本政策，两者相互补充，有着一致的宏观政策目标。另外，两种政策有着各自的局限性，融合是取长补短的有效途径。总之，两种政策的融合是必然的。因此，为能更好实现融合，试提出以下建议：

（一）建立瞄准机制，精准识别对象

进一步完善《最低生活保障审核审批办法》，严格控制低保的申请，审批，审核等程序，务必落实好各级政府以及部门精确识别低保对象的责任，违规行为要严肃查处。发挥农村家庭经济信息核对机制动态管理的作用，进一步细化家庭信息核对的相关政策和措施，将农村家庭信息作为一个重要部分，单独摘出，进行评定。从顶层设计出发，合理分配部门间的协调工作，明确各部门的责任，做到机构的精减和办事效率的提升，提高信息核对的覆盖面，質量和精确度。民政部要完善相关政策，建立更加符合实际，操作简单，公平合理，清晰透明的农村贫困户指标认定体系;利用多种方式结合实地调查，综合评定贫困户的贫困程度，精确识别低保对象。农村基层组织要加强低保的管理工作，按照相关规定定期复核低保对象，不符合条件的及时清理，并向其说明原因，进行培训教育等增强技能的行为，防止返贫现象，新出现的低保户要及时纳入，做到"不错保，不漏保"。

精确识别贫困对象是精准扶贫工作的首要前提。为了能精准识别贫困对象，必须创新贫困识别方法和优化识别机制。应当设立多维度的贫困测定指标，由于农民存在隐性收入，识别技术存在缺陷等原因，农户的家庭人均年收入难以准确确定，所以要围绕这一指标引入多维指标进行想关测定，把一个大的指标分解成若干个小指标，减少识别成本，提高精准度。此外，各级政府还要加大经费支持，调动各方资源，适当扩大建档立卡的规模，建立起全国范围内的扶贫信息网络。

（二）改进和更新政策理念

传统的农村低保政策和精准扶贫政策减轻可贫困地区困难程度，解决了相关贫困人口的基本生活保障问题，对于缩小贫富差距，促进社会公平起到了不可磨灭的作用。但是，在实际实施过程中出现了与政策初衷背道而驰的现象。比如低保中"等，靠，要"思想的出现等，这些不合理的现象正在蚕食着以往的成果，所以改进和更新政策理念势在必行。新的政策理念应当：强化对象参与意识，改变以往贫困对象参与不够，参与能力弱的现状。让贫困对象主动参与其中，为贫困对象"量身定做"脱贫计划;倡导"造血式"政策理念，提高政策的规范性，加强实施效果的监督，提高贫困对象自身的能力;突出权利与义务相结合，改变以往政府"重救济，轻扶持"的理念，发展新形式的权利与义务相结合的扶持方式。

（三）加强统筹规划，实现多元协调

加强部门间的沟通与交流。农村扶贫开发工作的顺利实施离不开各个部门之间的相互配合，因此有必要建立协调机制加强跨部门间的协作，打破部门之间的分割状态，加强各部门之间的沟通与交流，提高部门间通信程度。相互沟通一方面可以加强部门之间的联系，另一方面可以集思广益，了解彼此工作，有利于促进两种政策的融合。

整合扶贫资源。建立统一的信息平台，整合低保信息数据库和精准扶贫信息库，实现资源的共享。在具体的实施过程中，可以建立信息通报制度，涉及信息数据、帮扶流程、政策等方面，各部门定期互相通报经验、问题以及对政策的理解等信息。

充分利用建档立卡信息系统，提高扶贫开发工作的精准度，实现民政部门、社会保障、住房建设以及扶贫部门之间信息的共享，提高办事的效率，加强工作的透明度和公正性，增强政府权威，提高贫困户与政府之间的互信程度。

（四）健全评估、反馈机制

健全评估机制的要重点关注评估的指标、评估的方法和评估主体的选择。要结合精准扶贫政策和农村低保政策的实施目的设置与之相对应的评估指标，细化扶贫开发的考核内容，努力做到科学、精准和多维，紧扣指标，严格考核。评估方法要灵活，结合具体的评估内容采用合适的方法;评估方法也要不断改善，随评估环境的变化而变化。评估主体要引入第三方评估组织，第三方评估组织专业性强、评估经验丰富，并且不容易受到政府部门的制约，评估结果更加公正、可靠。反馈机制的健全一方面要依靠贫困户，贫困户是政策的直接受益者，贫困户要积极反馈政策的缺陷和自己的建议;另一方面政府部门要及时对反馈做出回应，既要能及时从反馈中获取有价值的信息又要能不断强化这种反馈的行为，加强与贫困户的联系。

【参考文献】

[1] 刘洪银，李沁.农村低保政策执行中的问题与改进对策[J].长白学刊， 2017（03）： 126-133

[2] 杨艳东，车凯丽.精准扶贫战略下农村低保工作中的问题及改革思路[J].经济界， 2016（05）： 92-96

[3] 陈国龙.云南省农村低保制度和扶贫开发政策衔接问题研究[D].云南财经大学硕士学位论文， 2017

[4] 陈文文.我国农村精准扶贫困境研究——以安徽SC县为例[D].安徽大学硕士学位论文， 2017

作者简介：陈辉，（1995-），籍贯山东枣庄，西南民族大学研究生在读，研究方向社会保障。