陈晓阳 王兆阳

【摘 要】 土地招拍挂制度是国家推行公开性的土地出让方式，取代协议出让，是土地制度改革的必然。但以土地市场的反映来看，土地价格不合理的上涨和盲目竞争等因素也是土地招拍挂制度所带来的弊端，因此从土地招拍挂产生原因分析泸州市的土地出让，进而对土地招拍挂方式的完善提出建议。

【关键词】 泸州市 土地出让制度 招拍挂方式

1.引言

现阶段，土地交易市场不断完善，土地招拍挂方式代替协议出让方式是市场公平、公正、公开的具体表现;为土地资源的优化配置，合理规划城乡发展，避免因缺乏竞争而导致的价格倒挂和低价或无价出让的现象、企业的良性发展提供契机、防止国家利益的流失。但现今的土地更多体现稀缺性，忽视土地的共有性。为改善这种现状，寄希望于土地流转方式来对这种现象进行改善，就此提出建议，完善招拍挂制度。

2.招拍挂土地出让制度背景

招、拍、挂制度最初起源于欧美，后来在我国的香港广泛推广使用。2002年 我国正式实施土地“招拍挂”制度。土地出让形成了三种方式：行政划拨， 协议出让和“招拍挂”出让。行政划拨主要针对公益性用地， 基本无偿，协议出让针对工业用地，采取半市场化方式。招拍挂出让制度有四类经营性用地，价高者得。招拍挂方式通过公开化，提高土地市场交易的透明度，避免腐败问题的产生。2002年5月国土资源部明确了四类经营性用地必须强制实行招拍挂方式出让，并于2004年8月31号规定所有经营性用地出让全部实行招、拍、挂制度。

3.土地招拍挂市场存在的不足

3.1.出让方式不规范

在追求利益和高速的城市化发展中逐渐失去了准则，没有对自身城市进行合理规划，盲目跟风，把自身的土地储备都进行预支，对未来发展造成阻碍。另外政府官员的腐败受贿使得不法房地产商以极低价格获得土地，例如土地出让中的假招标、假拍卖等方式损害國家利益进而影响未来城市发展。

3.2.地价变化失衡

土地出让是通过招拍挂三种方式实现的，都涉及到对目标地块的竞争，尤以拍卖所产生的地价变化最为明显。区位优势的地块势必会引起开发商的哄抢，造成地价的不规律上涨，拉动商业店铺或住房的价格的不合理上升，商业店铺和住房价格所产生的收益回流进开发商下一次出让土地的竞争，造成房价等的上升、恶性循环。

3.3.交易方式不合理

政府的土地出让以拍卖为主，因为拍卖更易使出让价格不合理上涨，为政府的增收和未来的城市发展提供资金。针对不同地区的土地出让建议采取因地制宜的方式，考虑城市发展规划以及当地经济发展水平和居民承受力，改用土地招标和挂牌等更民主、温和的方式，协调人地发展。

3.4.土地投机性

开发商在面对土地利益的情况下，对已获取的土地进行二手转卖，从中获取利润，持续走高的地价造成了开发商投机欲望的提高。然而因为某些政府缺少市场监管，对出让土地没有进行后续的调查。也就是为企业储备土地，影响城市规划发展，对国家利益的危害。

4.泸州市招拍挂和协议出让变化分析

泸州市是中小城市规模，土地出让经过改革后，政府对土地供给有了更为细致的规划。

非经营性用地的协议出让方式依旧存在，但数量变化趋势不明显，且用地是不固定的。另外，泸州市招拍挂出让的土地面积从2011年的1219.71公顷到后来趋于平稳，浮动性较小。说明泸州市储备土地资源足，对于中小城市来说，土地交易数量的需求没有大城市来得这么强烈，也是拍卖为主，挂牌出让以及招标出让为辅。

协议出让成交价款比招拍挂出让低得多，除2014年有较大大幅度上涨外，基本处于一条水平线上;因为2014年泸州市规划的教育、医疗两类非经营性用地成为发展的主要方向，满足区域性需求成为政府当年急迫完成的工作。

招拍挂出让的土地成交价款波动较大。2009-2014年泸州市政府规划市郊的城市发展，基于区位条件的分析，这跟当年的成交面积有关。2015-2016年的土地成交区域虽然还是大部分处于市郊位置，但土地的短缺引起开发商的不正常竞争也是成交价款波动的一大因素。

从成交价款以及土地成交面积可以看出，单位土地平均成交价格一直上升，是招拍挂土地出让制度所带来的两面性的影响。一方面土地交易的频繁带动了土地价格的上升，有利于政府收益以及一系列的城市建设;另一方面，土地价格的上升又会损害区域人民的利益，导致中低收入人群住房面积的减少，严重的会使得区域内人才的流失和社会动荡。

5.以泸州市招拍挂分析对土地制度完善的建议

因为开发商、政府等造成土地的滥用、私用等现象，为了招拍挂制度的尽快完善，提出以下措施：

5.1.加大市场监管，设立更多的机构

设立并完善监督检查，督促开发商的开发行为，杜绝”坐地起价”的形式，并对开发商经济财务状况做分析，判断是否有足够资金进行建设。

5.2.优化供地结构

政府应从土地供应的层面调控房地产市场的供应结构。房地产市场不能完全市场化的，还需要非市场化、半市场化的部分。正如市场因其自身的局限性而需要计划手段来调控一样，招拍挂制度也需要新的约束规则来防止跑偏。对不同用途的土地采取不同的招拍挂方式实现因地制宜的土地制度，加速招拍挂方式的改革。

5.3.矫正地方政府的不良行为

政府的考核机制中，以区域GDP为重，注重对外来资金的引入，盲目引入外来资金是对城市未来发展的极大阻碍，用未来城市建设的区域来获取土地财政收入，是得不偿失的，需要进行制度的改革。

（1）土地招拍挂进行前需要对开发商土地利用方式进行调查了解，不能盲目出让。

（2）建议新建土地出让监管机构，隶属于中央直接管辖，加强对地方的监督。

（3）建立土地招标综合评标体系和土地出让预申请制度，平衡拍卖和挂牌的比例。

（4）加强司法监督、舆论监督等一系列监督方式，充分发挥群众的作用。

5.4.完善招拍挂过程中标准

土地招拍挂时不同方式造成土地价格的恶性上涨。招标、拍卖都应适当调低土地初始价格;其中拍卖应当有价格跨度，避免个人因素造成的价格上涨幅度过大。招标则将土地价格的分量设置得低一點，加大对土地利用规划方面的重视。

5.5.明确招拍挂的具体条件

明确招拍挂条件，不给地方部门各自为政的空间，让权力与制度服务于私利类似违法行为，导致招拍挂流于形式。建立严厉的招拍挂出让监督机制。

5.6.建立政府有关部门建设完善的土地供应信息发布和披露制度

将今后几年内准备出让的土地向全社会公布，包括年度计划、面积、各地块的具体位置、容积率、建筑密度、公建配套等一系列信息提前公布，让开发商能从长计议。

6.总结

土地招拍挂是市场经济的产物、协议出让的延伸，在土地出让制度中会长期处于主导地位。招拍挂方式的土地出让可以有效遏制腐败和国有资产的流失，对经营性用地有深远的影响。招拍挂的产生也是中国房地产价格不断上升的推动制度，如何减缓房地产市场价格的上升，使其更适合中国的市场经济发展，促进城市发展。一个制度的完善不仅需要制度改革，对主体的规范监督也是必要的，政府不能只搞经济建设，还要对生态保护、社会稳定提出要求，土地利用方向也是招拍挂应当了解并长期监督的目标。

最后，招拍挂方式的土地出让遏制了恶性竞争后也应当保证价格理性的变化，既满足房地产市场发展又使得社会稳定。

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作者简介：1陈晓阳 ：男，土家，重庆酉阳人，本科生。2王兆阳：男，汉 ，重庆黔江人，本科生。

单位：重庆工商大学  旅游与国土资源学院  土地资源管理专业;研究方向：土地招拍挂方向。