【摘 要】 随着我国改革开放不断深入，市场经济高速发展，公众的社会需求日益多样化，社会组织需要更多的自治需求。公共服务的供需矛盾是导致政府购买公共服务产生的直接诱因，政府购买公共服务的产生，是市场与国家、社会公众之间相互平衡的结果。在快速发展的同时，政府购买公共服务在运营的过程中亦产生了许多诸如政府购买公共服务法律规制体系不健全，市场准入不完善，内部化治理化水平不高，监督机制缺位，社会公众参与度不足等问题。针对该一系列问题，提出诸如建立并完善购买法律规制体系，规范社会组织的市场准入机制，增强内部治理能力以及完善内外部监督机制，增加公众的参与度等具有针对性以及合理性的解决方法与建议。

【关键词】 政府购买 公共服务 第三部门 公私合作

随着我国改革开放不断深入，市场经济高速发展，公众的社会需求日益多样化。与之相对应，人们对公共服务的的质量与种类需求也逐渐提高。总体来说，随着公民意识的觉醒以及“权利本位”观念的社会普世化，政府在公共服务的提供上，面临着巨大的压力与挑战。由于其财政收入有限，自身专业性又不够强，政府往往承受着巨大行政与财政压力，而导致所提供的公共服务质量与效率都不高。可以说，公共服务的供需矛盾是导致政府购买公共服务产生的直接诱因。亦可称，政府购买公共服务的产生，是市场与国家、社会公众之间相互平衡的结果。

我国政府购买公共服务的社会实践进行的相对较晚。实践至今，虽然进程缓慢但亦得到了一定发展，近年来政府购买公共服务也在相应的地方试点并取得的良好的成效。[1]但实际上，目前我国政府购买公共服务的相关理论、实践与英美国家相比还比较落后。长期以来，国家对社会组织的关注点都在于如何对社会组织进行把控，而忽视了社会组织的自主发展;另外，规范社会组织的法律规范比较单一，偏向于“硬法”的救济。政府对社会组织的管理仍然是一种陈旧的传统模式，然而在市场经济改革已经进入深入发展阶段的状况下，无疑，社会组织需要更多的自治呼声。一种公私合作的社会。

一、政府购买公共服务的基本内涵

什么是政府购买公共服务？研究学者们并未就此得出一个相对统一的定义。国外学者大多将政府购买公共服务等同于“公共服务合同外包”，其中具有代表性的观點是美国学者萨瓦斯的观点。萨瓦斯认为“合同是连接政府与社会私主体之间的桥梁与纽带，通过签订合同的方式，政府将生产公共服务的任务外包给私主体”[2]国内学者王浦劬对政府购买公共服务的概念亦有研究，他认为“政府主要通过公开招标或者拨款等方式向社会私主体展开购买，从而完成向社会公众提供公共服务的任务。 即亦等同于提供公共服务的任务间接转交给了有相应资质并且通过招投标程序成为合格中标者的社会机构来完成，政府依据对方所提供的公共服务数量和质量，来交付一定的费用。”[3]我们认为，政府购买公共服务是政府机关出于向社会公众提供更优质的公共服务的目的需要，而按照相关法律规范与程序，通过协商委托或者公开招投标等方式与企业或者社会组织签订公共服务购买合同，并向对方支付一定对价的公私合作法律行为与法律活动的总称。

二、政府购买公共服务存在的购买困境

（一）相关法律规制体系不健全。目前我国政府购买公共服务是参照《政府采购法》的规定进行运行的。虽然从1995年，上海率先进行了政府购买公共服务的第一次实践开始，我国各地政府纷纷出台了一系列有针对性的地方性法规以及相关指导意见，但是也仅仅只是法规或者其他行政规范性文件，其效力与权威远不及法律。另一方面，虽然2013年出台的《政府采购法》对政府购买公共服务的采购范围，相关的程序做了规定，但是，仍然未将“公共服务”纳入到《政府采购法》的范围，并没有对“公共服务”做出明确规定。这也导致了，在此种情况下，我国众多学者都强调：在没有一部实质性的、有针对性的的法律来对其进行法律层面的规制的情况下，需要制定出一部专门的单行法律，比如《政府购买公共服务法》来对其进行规制。但是这种观点对立法规制具有严重的依赖倾向，其并未考虑到立法背后的立法成本，如果任何法律问题都诉诸立法途径来对其进行规制，那么，立法机关将承受繁重的立法负累。法律并不是万能的，法律并不能在所有领域都发挥作用。另一方面，频繁立法也会降低法律的权威性。

（二）市场准入不完善。当前，正对政府购买公共服务的承接主体，哪些主体具有资格成为承接主体？那些主体没有？承接主体的界定标准是什么？对于这些问题的回答都不甚明晰。究其原因，根本还在于当前社会发展太快，现有法律规定不足以应对多变的社会现实。以事业单位为例，传统的观点认为，事业单位是行政机关的执行部门，具有一种隶属关系，而将之排除在了“第三部门”的行列，然而，对着社会实践的不断发展，事业单位的内在特质早已发生了巨大变化。事业单位的类型也出现“承担行政职能的”“从事公益服务的”和“从事生产经营活动的”三大类型的划分。从这一划分方式来看，至少第二种类型“从事公益服务”的事业单位应当划分在“第三部门”的行列。基于此，传统的事业单位乃行政机关的执行机关的观念宣告破产。然而，当前对于事业单位内部人员的规制，仍然是参照《公务员法》来执行的。所以，对于第三部门的民间力量的市场准入基准还不甚明了。

（三）内部治理化水平不高。为促进公共服务的“阳光购买”，必须积极推进政府购买公共服务的全过程信息公开透明，更大范围的拓展信息公开渠道，更加细化公开内容。然而现实却是，政府在信息公开方面存在缺位。以“独立关系竞争性购买”模式为例，政府往往通过招投标的竞争方式来选取承接主体。购买之前，政府往往会发布招标信息，符合资格的社会组织则会参与投标进行公平竞争。但是实践中，政府发布招标信息往往不会通过官方渠道进行发布，而往往是向特定的主体进行口头通知，比如某些社会组织向来与政府部门交好，二者之间存在长期的利益关系，在招标信息的告知上，政府部门往往会优先通知这些企业，而其他公司与企业则在招标信息的获取上占了下风，这明显有失公平。另外，政府通过招标程序发布的信息不及时，公布的购买内容不明确，也是经常存在的问题。上述问题就使得大量符合资格的社会组织不能及时的获取招标信息，招标信息未能真正公开，透明，使得竞争机制得不到真正发挥，反而容易产生腐败现象，也不能将政府购买公共服务发挥其最大效能。

（四）监督机制缺位，社会公众参与度不足。政府向社会组织购买的公共服务最终都要面向广大的社会公众。故提供的公共服务的质量是否达到了高质;是否达到了最大效能，是监督政府购买公共服务的重要内容。但购买实践中，对提供的公服务进行监督、评估的主体往往都是政府内部部门，而政府与社会组织的“结盟”关系就会使得政府出于私利考虑，对这种监督存在懈怠，至少是一种消极的不作为。这种内部监督仅仅具有一种形式效力而实质效力荡然无存，监督与评估形同虚设。

另外一方面，政府购买公共服务缺少外部评估与监督，倘若能引入相关专家，社会公众以及其他第三方主体进行评估与监督，对公共服务的评估与监督状况将会得到一定改善。正如前文所述，社会公众作为政府购买公共服务三方主体中的一方，在享受着公共服务带来便利的同时，其也有义务作为一个监督者，来对公共服务的提供建言献策，积极监督。然而，现实却是人们群众的社会责任与问政素养不高，群众的“公民意识”、“社会主人翁”意识不高，对于公共服务的提供质量，很多群众选择一种淡漠的态度，对此不管不问。这也就助长了政府与社会组织沆瀣一气的社会态势，公共服务提供的质量会良莠不齐也就不足为

奇了。

三、规制政府购买公共服务的可行路径

（一）完善购买法律规制体系。要想规范政府购买公共服务，使其走上正轨，最紧要与紧迫方法便是完善政府购买公共服务的法律体系。当前我国对社会组织的规制，往往太过于强调法律规范的作用。如前所述，我们不能再盲目依赖“法律”这种“硬法”来对其进行规制。“包容性”的发展理念要求“法律规范”上的宽容，“法律”之外，我们应当寻求一种更高效率，更具体的法律规范性文件，比如“公司章程”“行业标准”等来对其进行规制。[4]相对于“法律”的工具性与程序偏向性，“公司章程”与“行业标准”都属于规制社会组织的专项规范，他们虽然不及“法律”等强制性法律规范的效力高，其权威性也较弱，但是，其却具有精确性与明确性等优点，其关注实体权利与内容，实施方便且高效。在公共服务的提供领域日趋行业化与专业化的情况下，“章程”与“规章”将具有无比的优越性。与之相对应，我们通常将此等弱效力规范称之为“软法”，将此等柔性治理称为“软法之治”。然而，此种“软法之治”并不是要求完全摒弃“法律”等硬性法律的规制。相反，我们对于“政府购买公共服务”的规制要建立在一种“硬法与软法相互衔接”二者偏执于任何一方都不可的原则之上。

（二）规范政府购买公共服务的市场准入机制。一方面，政府要切实落实好中央“简政放权”的政策，对于社会组织，政府不能“统的过死”，政府要放寬社会组织的市场混入标准，在继续推进“社会组织直接登记制”的基础上，加快促进社会组织由以前的“双重管理制”向“登记备案制”转变。另一方面，要完善对社会组织的税法规制，给予社会组织更多的税收优惠，必要时，建立区分原则，充分考虑社会组织活动的非营利性和公益性，确立相应的税收减免制度。[5]只有这样，社会组织才能充分的涌入市场，既减轻了政府的行政压力，又提高了市场竞争力。这也有利于消除以前“政府排斥社会组织”的局面，而形成一个社会组织相互竞争，政府作为市场的守夜人的的和谐境况。当然，另一方面，对于社会组织市场准入门槛的放宽并不是一种盲目的放宽，对于一些非法成立的社会组织，市场要坚决的排除在外。

（三）增强政府购买公共服务的内部治理能力政府内部治理方面，政府要承担起“人民公仆”的社会角色，要时刻谨记其只是一个服务者。在政府购买公共服务中，政府作为信息提供者，要做好信息公开，不偏袒于任何一方。丰富信息公开方式，力求做到全面并且准确。一方面是出于政府诚信以及公信力的考量，另一方面也是希望政府与社会组织之间能形成一个良性互动的关系。社会组织内部治理方面，社会组织要加强内部管理，增强内部管理的科学性。社会组织应当增强自身的独立性，实现“依法自治”。依法自治的实现以“自治权”的实现为核心。通过赋予社会组织规章、以及行业标准制定权来增强其内部独立性性以及管理能力，而不再依靠政府的强制力来进行管理。另外，通过完善社会会组织内部的惩戒机制以及监督机制来对社会组织内部成员进行行为上的规范，从而增强社会组织的整体能力，包括自治效率，团队的专业素养与水平。

（四）完善政府购买公共服务的监督机制，增加社会公众的参与度。社会公众作为发展主体之一，理应当积极地参与到政府购买公共服务的建设中来。社会公众监督便是其中的一种典型方式。而购买实践中，社会公众监督往往是缺位的。如前所述，当前政府购买公共服务的监督主要是内部监督。此种监督因为二者之间的隶属关系而流于形式。另一方面，对于一些专业性强的公共服务的提供工程，因为政府自身的专业性不足，其难以对公共服务的好坏做出评价。对于二者，我们应当增加第三方评估机构、社会公众作为公共服务的评估者与监督者。一方面社会公众作为公共服务的受益者以及消费者，该公共服务提供的好坏，其最有发言权，其对公共服务的评价也影响着政府在社会公众中的权威与地位;而对于社会公众的监督构建，必须先从培养其“公民意识”做起。首先，社会公众必须从内心不断强化“权利意识”;其次，强化义务意识，对政府机关以及社会组织的监督，不仅仅是一种权力行使的表现，更是一种维护社会劳动成果，“共建、共享、共治”理念的明确体现。

四、结语

通过对“政府购买公共服务”的一系列法律分析，我们认为，公共服务的供需矛盾是导致政府购买公共服务产生的直接诱因，政府购买公共服务的产生，是市场与国家之间相互平衡的结果。社会公众作为公共服务的最终受益者，在监督政府购买的的过程中，理应作为政府购买公共服务的一方主体而不应当被忽视。“政府购买公共服务”作为公私合作领域的一种新生事物，在实践过程中，涌现出了许多法律问题，诸如政府购买公共服务缺少规范的法律规制体系，内部治理水平不高，监督与社会公众参与机制缺位等问题。针对当前的购买困境，在借鉴英美国家先进基本理论的基础之上，政府购买公共服务在实践过程中遇到的这一系列法律难题必将通过“法治”的途径得以解决。我们亦坚信，只要将相关法律问题规制好，它也必将成为公私合作领域的宠儿。

【参考文献】

[1] 王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报，2008（04）：5-13.

[2] E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M]，周志忍等译.中国人民大学出版，2017（05）：101-102

[3] 王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M]. 北京：北京大学出版社，2010：4.

[4] 张清，武艳.包容性法治社会建设论要[J].比较法研究，2018（04）：117-127.

[5] 杜美锋.社会管理创新中的第三部门[J].中国法学会行政法学研究会2010年会论文集，2010（07）：104-111.

作者简介：况伟奎（1994—），男，汉族，江西宜春人，在读硕士，单位：扬州大学法学院学术专业，研究方向：宪法与行政法方向。

基金项目：本文系江苏省教育厅研究生科学创新计划项目“合作风险的法律风险与规制”。