■ 孙宇毅

村庄规划作为基层实施性规划，承担着乡村振兴一线指挥棒的重要任务，村庄规划质量直接影响新时代“三农”工作成效。目前，在实施乡村振兴战略和规划体系改革背景下，中央农办等五部委印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，各地正以空前的积极性推进村庄规划编制实施。为贯彻落实习近平总书记“编制多规合一的实用性村庄规划”重要指示，避免“运动式”一哄而上编制村庄规划，导致规划成果脱离实际，有必要对实用性村庄规划关键问题进行探讨。

一、村庄规划定位

（一）在乡村振兴中的地位

党的十八大以来，连续七年的中央一号文件均对村庄规划提出要求，其中，2013年～ 2018年将村庄规划、村土地利用规划纳入了农村人居环境整治和农村土地、产权制度改革等任务中；党的十九大作出实施乡村振兴战略重大决策部署后，2018年～ 2019年中央一号文件进一步将“强化乡村规划引领”升级为与前者同级的单项任务。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，奠定村庄规划“乡村振兴第一道工序”的重要地位。

（二）综合性规划定位

今年4 ～ 5月，中央密集出台两份文件明确提及村庄规划。一是提出健全城乡统筹规划制度，编制市县发展规划、市县空间规划、村庄规划，表明村庄规划兼具发展规划、空间规划部分功能。二是提出编制国家、省、市县、乡镇国土空间规划和编制多规合一的实用性村庄规划，以村庄规划替代“村国土空间规划”概念，并强调多规合一，表明村庄规划是不同于一般空间规划的综合性规划。今年年初，中央农办等五部委共同印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号），文件强调“统筹”二字，并由中央农办、农业农村部牵头制定，亦可说明乡村振兴背景下的村庄规划是面向和服务“三农”的综合性规划。此外，村级规划普遍具有规划内容少、编制数量多的特征，客观上要求精简整合各类村级规划形成多规合一的村庄规划。

二、村庄规划制度设计中的规则化问题探讨

要做到实用性，前提要回答“谁来用”“为什么要用”的问题。可按照不同利益群体将规划使用者分为村民、市场主体和各级政府（部门）。为协调各利益群体间的博弈，减少“囚徒困境”，实现整体利益最大化，有必要立法赋予村庄规划法定规则和“刚性”，迫使相关群体执行村庄规划。规划的刚性不是简单的“设计刚性”而是“规则刚性”。村庄规划作为实施性规划，应是一张蓝图绘到底的动态编制管理，否则将导致规划远离实用。村庄规划动态编制管理的规则应比规划本身更先得到重视。村庄规划的规则化包括村庄规划内容的规则化以及围绕村庄规划编制审批、实施监督全过程的规则制定。

（一）面向村民

村民需要有利于日常生产生活、“接地气”的规则。一是形成村规民约、前图后则的规则化成果表达形式；二是建立村委村民全程参与的规划编制实施机制。

（二）面向市场

市场需要便于开展各种市场行为并保护各类市场主体产权的规则。由于市场行为规则宜由县级以上政府制定，村庄规划仅需落实上级规划确定的国土空间用途管制规则和建设管控要求。一是明确规划各章节“法无禁止即可为”或“法无授权不可为”，制定项目化的正面、负面清单。二是搭建统一便捷、主动开放的村庄规划数据平台显化上述规则，减少因信息不畅导致的市场失灵。三是尽可能以智能化手段替代人工审查市场主体行为是否符合上述规则。

（三）面向政府

政府需要便于监管各类经济社会活动，纠正市场失灵的规则。应明确事权和发展权的配置规则。一是按照谁组织编制、谁负责实施，谁审批、谁监管的原则，在村庄规划中厘清各级政府各部门事权和责任，降低行政成本和风险。二是乡镇政府组织编制村庄规划，决定了对资源要素和发展机会（即政府决定的各类乡村发展权）的配置。规划指标的分配直接影响村与村之间的竞争地位，规划功能结构和空间布局影响村内经济效益与生态、安全、审美等非经济效益的得失；因此更应明确动态调整各项规划内容的具体条件和规则。

三、村庄规划架构设计中的模块化问题探讨

探索按照不同需求和管理事权，以“模块”为基本单元编制、审批、公开村庄规划，提高规划实用性和效率。各村因地制宜、量力而行，按需选择适合本村的规划模块进行编制后，整合形成综合性村庄规划系统。便于实现分类、分级、分步编制实施差异性村庄规划，避免贪大求全、千村一面。同时，以模块为基本单元优化村庄规划审批和修改程序，有助于划清部门管理事权、减少审查成本和风险，让审查者只关注和自己事权相关的部分，只审“分内之事”。

（一）编制模块化综合规划

重点围绕土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，从规划架构设计上切块设置不同模块，制定模块规程标准。细化上级国民经济和社会发展规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划涉及本村的内容，整理原村土地利用规划、村庄建设规划、村庄整治规划、传统村落保护发展规划等村级规划内容放置到对应模块中。

（二）设置专项方案模块

立法规定凡需在村域范围内落地的各类开发、保护、建设、修复项目，需形成专项方案模块嵌入村庄规划。促使村域建设用地增减挂钩、农村产业融合发展、农村人居环境整治、山水林田湖草生态保护修复、高标准农田建设等项目方案，从过去的衔接村庄规划变为村庄规划的组成部分，最大程度提炼各类项目方案“干货”，确保村庄规划对各专项方案的支撑和约束。

（三）按需补充个性模块

可结合实际补充村庄现状模块、村规民约模块、重点项目清单模块等规程标准之外的特色模块。

党的十九大作出实施乡村振兴战略重大决策部署，显著提升了村庄规划重要地位；同时赋予村庄规划更多更全的综合引导管控职能，并对规划编制实施提出更高的要求。为实现强化乡村振兴规划引领的任务，必须做好实用性村庄规划工作。从制度设计上看，实用性村庄规划有赖于规划编制审批、实施监督体系规则的刚性而非规划内容的刚性。从架构设计上看，模块化的规划模式有助于实现各具特色的差异化实用性村庄规划。