贺俊 江鸿 李伟

以千兆固网和5G为核心的新一代信息基础设施，以人工智能、VR、车联网、智能制造等为主导的新兴技术的商业应用，是新时期我国数字经济和网络强国建设的两翼。然而，不同于此前家庭宽带和3/4G普及时期的发展条件和产业生态，当前我国新一代网络和下游商业应用内生发展、互动增强的机制并未形成。基础设施和下游应用相互掣肘，形成当前制约我国数字经济高质量发展的“囚徒困境”。

一、以“千兆先导”破解我国当前数字经济发展瓶颈的思路

通过升级网络基础设施，赋能下游产业，促进实体经济转型并抢占全球竞争制高点，是我国数字经济发展的关键路径。然而，目前网络基础设施投资和垂直行业应用发展之间存在强烈张力，上游运营商和下游垂直行业陷入了二者难以实现同步投资与应用开发的“囚徒困境”，形成了运营商投资动力与投资能力不足、领先行业应用与生态发育缓慢的不利局面。如果不能尽快打破这种困境，我国通信产业的硬件技术优势将无法及时转化为产业优势，对我国数字经济发展前景和全球竞争地位造成长期负面影响。对此，确立“千兆先导”思路，加速布局对运营商而言投资压力相对较小、对垂直行业应用又具有重要带动作用的千兆固网，将是破解我国数字经济发展瓶颈的重要抓手。

首先，当前三大通信运营商和下游垂直行业已经在事实上陷入了基础设施投资和行业应用开发孰先孰后的“囚徒困境”，直接影响我国数字经济向更高水平发展。一方面，过去四年网络资费水平大幅下调，加之产业政策与市场竞争要求未来资费继续降低，运营商利润收缩，投资乏力。三大运营商寄希望于垂直行业前瞻性地开展应用创新，带动管道业务的商业模式创新（如应用收入分成）和扩量增收，提高自身的基础设施投资能力。另一方面，垂直行业尽管认同5G、千兆宽带等新型网络基础设施的赋能作用，但在相关设施基本成熟并具备规模效应之前，除了部分技术先进、预期明确的领先用户，少有企业愿意在产业接口标准尚不明确的情况下，开发高度依赖于新型网络基础设施的、高附加值特色的设备和应用。如此一来，上游网络基础设施建设投资力度难以激发下游应用研发热情，下游应用开发与推广力度又难以提升上游对基础设施的投资能力与动力，形成了上下游主体均对投资持保守态度的不利局面。

其次，在各项新型网络基础设施之中，千兆固网的投资特点和应用特点使其成为破解运营商与垂直行业投资之间“囚徒困境”的最佳突破点。从投资方面看，千兆固网升级简单且整体投资少，是运营商以轻资产、低成本方式迅速提升带宽的有效途经。2019年7月，我国光纤覆盖率已达到90.4%，作为整网投资关键的PON、ODN和终端投资基本完成。运营商不必重建光纤系统，只需通过软件改造，即可在G PON端口下直接开通少量千兆宽带业务;同时，只需对板卡等硬件进行简单升级，即可实现由G PON向10G PON的平滑演进，铺开千兆宽带服务。从技术方面看，千兆固网与5G在应用领域上重合、在应用场景上互补，是加速形成下游应用市场、反哺网络基础设施投资的先导力量。由于5G数据回传依赖于光纤骨干网，因此千兆固网和5G的主要应用领域（如工业互联网、智慧医疗、智慧城市、云VR等）必然高度重合。但是，千兆固网侧重于高稳定性的有线场景，5G侧重于高灵活性的移动场景，二者在具体应用场景上存在很强的互补性，在相同应用领域的融合发展是必然趋势。千兆固网率先铺开服务，可有力支撑关键应用领域发展，形成规模化的应用市场，反哺固网资源升级和5G投资需求，促使垂直行业应用和网络基础设施投资形成良性的发展闭环。

最后，运营商积极探索利用千兆固网开辟新业务领域，但受到体制机制限制，还未能充分释放出千兆固网激发数字经济向更高水平发展的先导潜能。随着“双G双提”行动推进，多个试点省市快速实现了千兆宽带覆盖。运营商积极探索基于高速固网的新业务和新服务，尝试拓展管道收费之外的收入来源。个性化组网服务、智能看家、云VR等都是其发力重点。然而，新业务开展年余以来，运营商的收入改善预期和商业模式创新预期并不理想，主要原因有二：一是降费预期造成刚刚起步的千兆固网已经面临着增值服务不增收的局面。以短期应用前景最为明朗的云VR为例，该业务高度依赖于千兆带宽，在家庭环境下最好使用Wi-Fi 6标准获得最佳体验，而应用Wi-Fi 6标准要求组网管理与优化。但是，从广东等地的家庭组网服务收益情况来看，运营商出于“控费”考虑压低价格，仅能将这项服务作为维持用户黏性的手段，无法将其作为增收手段。二是国有企业的多项规定约束了运营商开辟新业务的速度和能力。例如，运营商地方公司提供新增值服务时，发现必需硬件不属于传统的运营商设备，不在集采目录之内，不得不花费大量时间向上级公司申请采购，等待数月后才可能获得硬件。而且，由于集采依据“价低者得”的原则，上级公司采购的硬件有可能并不满足运营商地方公司的业务需要，不仅拖延了业务发展进度，同时造成了多种法律风险和资源浪费。

二、推进“千兆先导、应用引导、5G主导”网络强国建设的政策建议

新一代信息基础设施和下游商业应用互相观望、相互掣肘的问题，已经成为当前制约我国网络强国建设的根本性瓶颈，很可能造成我国错失利用新一代通信技术抢占人工智能、物联网、智能制造等战略性领域的重要机遇。因此，必须加快我国数字经济发展和政策调整，协同推进网络强国建设：

一是在国家层面尽快明确“千兆先导、应用引导、5G主导”的数字经济发展总体战略部署。建议研究制定“中国网络强国战略规划1+X”规划体系，即在《中国网絡强国建设中长期规划（2020—2035）》的宏观部署下，进一步研究制定《中国千兆固网建设发展规划》《5G总体规划》《中国人工智能发展规划》《中国车联网发展规划》等专项规划，从而强化各项规划和政策之间的衔接配套。在《中国网络强国建设中长期规划（2020—2035）》中明确以10G PON和Wi-Fi6为核心的千兆固网的示范应用、建设投资和普及推广里程碑，带动云游戏、高清视频、车联网等下游应用技术和商业模式的成熟，以下游应用的发展带动5G投资和普及，最终形成新一代信息基础设施和下游应用相互强化、带动的数字经济发展格局。

二是大力推进千兆固网的投资建设、示范应用和普及，夯实我国固网基础，形成固网先发优势。韩国、德国等国在2016年左右即先后推出了千兆固网战略，试图通过相对小规模的固网投资，驱动其数字经济发展。我国应充分利用光纤普及率和覆盖率高的优势，加快宽带网络改造升级，促进百兆宽带向千兆宽带升级。在总结上海等城市“双千兆示范城市”建设措施和经验的基础上，在更大范围内推动千兆网络建设，重点支持有条件的城市协同推进千兆固网、5G和下游应用的统筹示范应用。加强对家庭、企业的网络升级改造，实施“光纤到房间、光纤到工厂”政策，打通光纤网络的“最后一公里”。同时，鼓励运营商开展家庭智能组网等服务，提升用户的体验速率，支撑4K高清、VR等数字产业的发展。

三是改变当前“重技术、轻内容，重硬件、轻软件”的数字经济政策思路，着力完善我国的下游应用商业生态。目前我国在数字经济的硬件技术方面保持相对的领先优势，然而，我国与美欧日韩等国家和地区之间的数字经济竞争，不仅是硬件装备之间的竞争，更是包括内容和软件在内的整个数字经济生态的竞争。是否能够形成活跃的内容生态，是否能够控制数字经济软件平台，才是未来决定一国数字经济竞争力的根本。然而，当前国家和地方政府层面的数字经济促进政策整体上仍然停留于对硬件研发和生产的补贴，对制约我国的内容发展和软件平台建设的支持力度严重不足。以云VR（Cloud VR）为例，经过过去一轮的竞争和洗牌，我国VR设备企业的研发能力和生产能力已经大大提升，市场结构趋于成熟，华为、阿里等龙头企业的云服务能力也日渐成熟，然而能够提供与硬件装备匹配、形成触发VR市场消费爆点的视频和云游戏等内容产品却严重缺乏，成为制约我国云VR产业发展的短板。建议未来我国的产业政策加大对内容和软件的孵化和支持力度，加强内容知識产权保护，补齐我国数字经济发展的短板。

四是加快体制机制改革，形成三大运营商数字业务创新和发展的内生动力。一方面，运营商因具有渠道优势、资金优势、技术优势和人才优势，从而占据了推动新一代信息技术和下游商业应用协同发展的有利位置。另一方面，由于长期大规模投资和传统数据业务盈利空间的挤压，三大运营商又具有很强的开拓新的业务和盈利空间的动机。然而，由于监管和管理体制的落后，三大运营商实际上缺乏对业务创新和拓展的激励。目前，我国三大运营商进入垂直领域、统合上下游资源的能力已经远远落后于美国AT&T、韩国SK等运营商。由于千兆固网和5G投资对我国网络强国建设、国计民生的重大意义（外部性），建议在对三大运营商的考核评估指标体系中，将千兆固网和5G投资单独列支。同时鼓励运营商通过在二级公司层面的混合所有制改革和员工持股，激发运营商的业务创新活力。

（作者单位：中国社科院工经所）