高国柱（北京航空航天大学）

2019年6月10日，国家国防科技工业局和中央军委装备发展部联合下发了《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》（科工一司〔2019〕647号）（以下简称《通知》），对开展商业运载火箭活动的重要性予以了肯定，对商业运载火箭活动的范围（包括科研生产活动和以盈利为目的的发射活动）进行了界定，并对其相关企业的注册登记、科研生产许可、航天发射的申请与通报、发射场和试验场相关工作、科研生产和发射活动的安全、技术转移、出口管控、军工重大设备设施，以及国家发射场、试验场的开放共享做了比较全面的规定，将此前涉及航天科研生产和发射比较零散的规定集中于一个文件之中，对商业运载火箭活动的开展起到了一定的规范和促进作用。

1 《通知》的性质及其适用性

从文件文号看，由于该文件属于部门联发，无相关部委局令，且仅有国家国防科技工业局（简称国防科工局）的文号，因此其性质显然属于行政规范性文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令，以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关），依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系到群众的切身利益，事关政府形象。

从其适用范围来看，其下发对象为“有关单位”。这一措辞表明，该文件是以从事商业火箭研发、生产、试验、运输和使用商业火箭从事盈利性发射活动的所有单位为规范对象，其中不仅包含两大航天集团，也包括众多进入民用火箭研发领域的民营企业。

目前，航天工业的行业管理部门是隶属于工业和信息化部（简称工信部）的国防科工局，它负责核、航天等领域武器装备科研生产重大事项的组织协调和军工核心能力建设，对从事武器装备科研生产单位实施许可制度管理，对核和航天工业实施行业管理，组织实施探月工程等国家科技重大专项，组织管理国防科技工业领域的政府间国际交流与合作，组织协调和监督管理军品出口工作。由于火箭（未区分商业火箭）属于武器装备科研生产许可目录中的产品，因此，商业火箭的科研生产活动属于国防科工局行业管理的范畴。另一方面，我国的发射场、试验场等带有国防性质的设施长期以来由武器装备主管部门管理，因此，国防科工局与中央军委装备发展部联发文件，可以覆盖从商业火箭科研生产到发射返回的全过程，有助于对其中任一环节的活动加以规范和管理。

2 该文件整合了有关商业火箭研发和发射的现行立法

关于商业火箭企业的工商登记

依照《公司法》（2018年修订）和《公司登记管理条例》（2016年修订）的规定：法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。《企业经营范围登记管理规定》（2015年修订）第四条规定，“企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目（以下称前置许可经营项目）的，应当在申请登记前报经有关部门批准后，凭审批机关的批准文件、证件向企业登记机关申请登记。企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定等规定在登记后须经批准的经营项目（以下称后置许可经营项目）的，依法经企业登记机关核准登记后，应当报经有关部门批准方可开展后置许可经营项目的经营活动。”根据国家工商管理总局2018年修订的《工商登记前置审批事项目录》，从事“民用爆炸物品生产”的，应获得“民用爆炸物品生产许可”后才可以进行公司登记。因此，从事火箭研制的航天企业通常应事先获得审批。

由此可知，涉及民用爆炸物品生产的商业运载火箭企业应当采取“先证后照”的方式进行工商登记，其他商业运载火箭企业采取“先照后证”的方式进行工商登记。但无论是哪一类企业，从事商业火箭的科研生产必须获得武器装备科研相关许可。

商业火箭的科研生产应事先获得武器装备科研生产许可证

在原国防科学技术工业委员会（现国防科工委）时期，从事武器装备科研生产活动就必须遵照《武器装备科研生产许可证管理暂行办法》，由国防科工委审核以获得武器装备科研生产许可证。2008年，国务院、中央军委联合颁布了《武器装备科研生产许可管理条例》，规定国家对列入武器装备科研生产许可目录的武器装备科研生产活动实行许可管理。许可证应由国防科工局受理申请后经审查做出准予许可或不准予许可的决定，并在其做出决定前书面征求武器装备主管部门（目前为中央军委装备发展部）的意见。目前，2018年修订后的武器装备科研生产许可目录共七大类285项，卫星、火箭（未区分商业火箭）也列于目录之中。因此，现有法规要求商业火箭的科研生产同样需要事先获得武器装备科研生产许可证。

商业火箭企业应遵守武器装备科研生产单位的保密要求

2008年12月，国家保密局、国防科工局和原解放军总装备部依据《保密法》联合颁布了《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》（已失效）。其后依据该管理办法，国防科工局制定了《国防科技工业定密工作管理办法（试行）》、《国防科技工业安全保密监督管理规定》、《军工涉密业务咨询服务安全保密监督管理办法（试行）》和《国防科技工业保密责任制规定》等规范性文件。

2016年，国家保密局、国防科工局和中央军委装备发展部又制定了新的《武器装备科研生产单位保密资格认定办法》，依据该规定，武器装备科研生产单位保密资格分为一级、二级、三级3个等级。一级保密资格单位可以承担绝密级、机密级、秘密级科研生产任务；二级保密资格单位可以承担机密级、秘密级科研生产任务；三级保密资格单位可以承担秘密级科研生产任务。取得保密资格的单位，列入《武器装备科研生产单位保密资格名录》（以下简称《名录》）。

从目前实践看，申请A类装备承制单位资格且产品在《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》内的单位，应按GJB9001标准建立并有效运行武器装备质量管理体系，并取得保密资格和武器装备科研生产许可证后，申请装备承制单位资格审查。申请A类装备承制单位资格但产品不在《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》内的单位，应按GJB9001标准建立并有效运行武器装备质量管理体系，产品涉密的在取得保密资格后申请装备承制单位资格审查，产品不涉密的可直接申请装备承制单位资格审查。申请B类装备承制单位资格的单位无需申请保密资格。

商业火箭发射需符合《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的规定

2002年，原国防科工委曾发布《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对许可证的申请人、申请文件、审批程序和监督管理等做了明确要求。《通知》要求申请人对轨道频率登记和协调、减缓空间碎片、采取的安全防控措施方案，以及第三方责任保险、相关商业保险购买生效情况等进行重点说明，相关发射活动不得对国家安全和公众利益造成危害，这些大体已包含于《暂行办法》之中。需要指出的是，我国目前在空间碎片减缓与防护方面有2015年修订后的《空间碎片减缓与防护管理办法》，在轨道频率登记与协调等方面应适用《中华人民共和国无线电管制规定》、《中国人民解放军无线电管理条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》、《中华人民共和国无线电频率划分规定》、《设置卫星网络空间电台管理规定》、《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》以及国际电信联盟的《无线电规则》等。

商业火箭科研生产安全

航天企业在科研生产过程中首先需要遵守《安全生产法》的规定，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。该法还要求“生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。生产经营单位从事上述活动的，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。”

依据2014年《安全生产许可证条例》的规定，我国对特定危险产品实施生产安全许可证制度，其中与航天相关的主要是危险化学品和民用爆炸物品。管理和处置危险化学品应遵循《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品登记管理办法》的相关规定，军工企业还要遵守《军工危险化学品安全管理暂行办法》。如果企业和科研院所生产、销售、购买、运输、爆破作业、贮存等中涉及民用爆炸物品的，应适用《民用爆炸物品安全管理条例》（2014年修订）的规定，除贮存外，均需获得相应的许可证方可从事。

航天企业从事特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，应适用《特种设备安全法》。国家对特种设备生产实行许可制度。该法所称的特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道等，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理，特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。《特种设备安全监察条例》对特种设备的生产、使用、检验检测、监督检查、事故预防和调查处理，以及法律责任做了明确规定。

在生产经营过程中涉及运输危险品的，还应遵守我国《民用航空法》、《道路交通安全法》、《铁路法》、《铁路安全管理条例》、《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《道路运输条例》和《道路危险货物运输管理规定》等相关法律法规的规定。

事实上，国防科工局也发布了诸多涉及国防科技工业科研生产安全的规范性文件，如《武器装备科研试验安全管理暂行办法》、《国防科技工业安全生产监督管理规定》、《武器装备科研试验安全管理九条规定》等。工信部于2010年12月24日颁布的《国防科研生产安全事故报告和调查处理办法》，对取得武器装备科研生产许可的单位在装备科研、生产、贮存、试验、销毁等活动中发生的人身伤亡和直接经济损失的事故进行了分级，并规定了事故报告、事故调查和事故处理等内容。对于安全生产事故的应急处理，国务院于2019年3月颁布的《生产安全事故应急条例》也适用于航天企业安全生产事故的应急救援和处置。

对商业火箭及其专用物项和技术，以及相关两用物项和技术、服务实施出口管制

《导弹及相关物项和技术出口管制条例》规定了导弹及相关物项和技术出口许可审批制度。与这一管制条例配套的《导弹及相关物项和技术出口管制清单》（作为《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的第六部分）包含了完整的运载工具、动力系统、制导等共11类119个物项，其中大约有50%与商业运载火箭有关，如运载火箭、液体火箭发动机、固体火箭发动机和航天惯性制导仪等。

此外，《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》和《技术进出口管理条例》也普遍适用于航天类货物和技术的进出口管理。按照《中国禁止出口限制出口技术目录》，禁止出口的航天技术包括：空间材料生产技术、航天器测控技术、空间数据传输技术、卫星应用技术和大地测量技术。限制出口的航天技术包括：航空和航天轴承技术、大型振动平台设计建设技术、“北斗”导航基带及射频芯片设计与制造技术、空间仪器及设备制造技术、空间数据传输技术等。

3 《通知》新增加了某些规定与要求

将探空火箭纳入商业火箭的范畴

长期以来，探空火箭的地位并不清晰，也缺乏具体明确的规范。《通知》将“一次性运载火箭”（含发射高度30～200km不入轨的探空火箭）纳入商业运载火箭的范畴，这是否意味着探空火箭仍需要领取武器装备科研生产许可？这里还留下了一些疑问：是否应区分商业性探空火箭和科研性探空火箭？按照《武器装备科研生产许可证管理条例》的规定，专门的武器装备科学研究活动并不需要领取许可证，因为这显然不属于商业运载火箭的范畴之内。因此，探空火箭应该规范，但在本文件中将其纳入商业运载火箭范畴值得商榷。

新增了火箭产品研制生产前的事先通报要求

按照《通知》，商业火箭企业在开展火箭产品研制生产前，应向国防科工局、中央军委装备发展部机关通报，这属于新增规定。问题在于这种通报的性质是什么？一般而言，通知、通报都是行政机关进行行政管理的手段。《通知》中的通报并非一种行政审批，只是一种监管措施。考虑到《通知》本身的性质和缺乏必要的处罚措施，实践中能否得到不折不扣的执行要打一个问号。

新增了省级人民政府对武器装备科研生产许可的审查义务

《通知》要求：商业火箭企业申请相关武器装备科研生产许可，须由注册地省级人民政府就是否同意和支持该企业申报相关科研许可向国防科工局正式来函予以说明，来函应同时明确对该企业取得许可后保密保卫、安全生产、质量等的监管措施和办法。

按照《武器装备科研生产许可证管理条例》第八至第十一条的规定，这一审查义务应当是省、自治区、直辖市人民政府负责国防科技工业管理部门的职责。《通知》的相关内容与《武器装备科研生产许可证管理条例》的规定不相符，从两部门的职权来看也无权要求省级人民政府做此类审查。如果是以规范性文件的形式来修改国务院和中央军委联合发布的《武器装备科研生产许可证管理条例》，不符合《立法法》的规定。

增加了有关中央军委装备发展部对发射相关材料的专项审查

按照现行的发射实践，除按照《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》向国防科工局递交必要的许可证申请材料外，发射项目的承包人还应取得必要的航天测控支持并与发射场确定发射的排期。这些都属于中央军委装备发展部的职责范围。因此，《通知》仅是对目前实践做法的一个明确。问题仅在于现有文件并未说明专项审查的内容，因此，应进一步增加透明度。

要求探空火箭和运载火箭亚轨道发射及相关演示验证活动需事先通报

《通知》指出：为适应当前运载火箭新技术发展需要，确保国家和公众安全，从事不入轨的探空火箭发射、运载火箭亚轨道发射及相关演示验证等活动的商业火箭企业，需在项目预定发射、试验的15个工作日前，将相关任务准备以及安全管控等情况向国防科工局、中央军委装备发展部，以及相关省级国防科技工业管理部门进行通报。

从安全和空域管制的要求来看，这一规定是很有必要的。这里的疑问在于：从事不入轨的探空火箭发射、运载火箭亚轨道发射及相关演示验证等活动，是否需要发射许可证？鉴于其必然涉及空域管理，其安全管控措施应征得中央军委空中交通管制委员会（简称国家空管委）的同意。

新增了关于技术或产品转移的限制

《通知》要求：在商业运载火箭科研生产过程中，相关技术和产品持有方不得向未取得武器装备相应科研生产许可资质的单位开展任何形式的技术或产品转移。虽然从现有的《保密法》和国防科技工业有关武器装备科研生产过程中的保密要求来说，任何形式的技术或产品转移均应考虑到保密的需要。但是，商业运载火箭科研生产过程中，并非所有的产品与技术都涉及保密要求，“一刀切”的技术和产品转移禁令必然影响企业的正常生产经营，实践中也必然面临巨大困难。

加强了对属于出口管制范围的物项、技术、服务的国内交易和出口的监管要求

《导弹及相关物项和技术出口管制条例》仅对出口许可做了明确规定，并未要求国内交易涉及此类产品、技术和服务时有书面告知对方有关出口管控的义务。依据《通知》的要求，各类企业、科研机构和高等院校向国内非自用单位提供达到出口管制范围的物项、技术、服务时，应当书面告知该单位，该物项、技术、服务以任何方式向境外转移需事先取得国家出口管制部门的许可，书面告知书存档10年备查。这一规定有助于提升各方对导弹及相关物项和技术出口管控的认识。《通知》还要求对自行不能判断是否属于出口管制范围的，应主动向出口管制主管部门咨询。严禁采用调整、修改相关物项、技术、服务的技术参数等规避国家出口管制的各类行为。这些规定显然有助于规范出口管制秩序。

值得注意的是，《通知》要求“商业火箭企业如需开展两用物项和技术出口、承揽国际商业发射服务等活动，应委托具有相关资质的外贸公司承办。”如果说承揽国际商业发射服务由中国长城工业集团有限公司专营尚有依据且属惯例外，遍查《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《货物进出口管理条例》和《技术进出口管理条例》，都没有关于两用物项和技术出口外贸代理制的规定。我国自2001年加入世界贸易组织后，根据《入世议定书》的承诺，除国家规定的少数国营贸易和指定经营外，绝大多数企业可以自主从事出口活动。这使得专业的外贸公司逐渐成为服务性企业。2008年，商务部废止了1991年原外经济贸易部发布的《关于对外贸易代理制的暂行规定》。因此，依据现有政策和法律，从市场化的角度和公平竞争角度看，在商业企业相关出口过程中，强制要求由外贸公司承办并不妥当。

4 对《通知》的评价与建议

《通知》体现了有关部门严格规范商业火箭研发和发射等活动的意图

为应对商业运载火箭蓬勃发展所引发的科研、生产、发射和出口管控等方面的问题，两部门及时下发了《通知》，体现了尽快从严规范商业运载火箭活动的意图。由于《通知》所涉及的商业运载火箭涉及领域和部门较多，如能在文件下发之前，广泛征求各利益关系方、政府相关部门和学术界的意见，会在很大程度上减少质疑和争议。

《通知》总体并未超越现有法律和政策要求，但其新增规定颇有争议

如前所述，《通知》整合了现有法律、法规和政策中有关商业火箭企业工商登记、武器装备科研生产许可、保密要求、发射许可、科研生产安全、进出口管制等方面的内容，总体上属于重申和适当解释的范畴。但《通知》也新增了一些规定和要求，其中有数处规定与现有法律法规并不相符，部分要求在实践中恐怕并不可行或难以执行。

对商业运载火箭的定义存在内涵和外延不清的问题

《通知》中指出：商业运载火箭活动主要是指各类企业通过自有资金、社会资本以及合资合营等模式，在满足国家安全和公众利益的前提下，按照国家安全监管要求和市场运作机制，实施的运载火箭相关研制生产和以盈利为主要目的的航天发射等行为。

这一定义显然将国家财政拨款排除在外，但实践中国家财政拨款不能用于“商业运载火箭”的研发和发射吗？从严格意义上讲，国有企业的资产属于国家所有，是否存在真正意义上的自有资金？“实施的运载火箭相关研制生产”都是商业运载火箭的研制生产吗？“盈利”是否只涉及航天发射行为？科研生产不需要“盈利”吗？

我国与美国及欧洲并不相同，既不是美国式的纯粹私人商业航天活动模式，也非欧洲以盈利为主、偏重私营企业的商业航天活动模式。我国从事商业航天活动的既有国有企业，也有私营企业，两者的地位、作用、所获得的资源和体制支持并不相同。如果采取统一的定义，就需要打破所有制的界限，并不考虑资金来源（私营企业也可能获得国家财政资金支持），仅以市场化的盈利为目的的航天活动才属于商业航天活动的范畴。《通知》中所采取的定义显然值得商榷。

应平衡把握“放、管、服”三者的关系

党中央、国务院高度重视转变政府职能，把“放、管、服”改革作为全面深化改革的重要内容，持续加以推进。商业航天作为政府大力支持的战略新兴产业，对于提升我国的航天科技实力，服务国民经济和社会发展，减轻国家的财政负担等方面将发挥重要作用。因此，商业运载火箭行业理应受益于“放、管、服”的东风，国家应从政策、法律角度为其创造良好的外部环境。

商业运载火箭行业资金投入巨大，技术和人才要求较高，在盈利模式不明和盈利渠道不通畅的情况下，初始盈利难度较大。从美国太空探索技术公司（SpaceX）的发展历程来看，政府的技术支持和采购政策发挥了重大作用。考虑到商业运载火箭行业涉及的利益方较多，介入其监管的政府部门也较多，在此背景下《通知》的出台自然引起了各方的高度关注。

从《通知》的总体内容来看，“管”的力度颇大：从工商登记到研发、发射、安全、出口管制等各个环节，都体现了严格管制的精神；“服”的力度一般：仅在利用军工重大科研、生产试验设备及厂房，以及国家发射场、试验场等设施开展科研生产和发射试验活动方面，重申了已有的若干政策和规范性文件的精神；“放”的力度颇小：缺乏落实有关允许社会资本进入航天领域的国家政策的具体措施，缺乏政府对商业运载火箭企业的技术支持和相应的政府/军品采购政策，也缺乏适当的创新机制。

还需要指出的是，商业运载火箭行业的发展绝不仅仅涉及到国防科工局和中央军委装备发展部两个部门，相关活动还涉及到国家发改委、商务部、科技部、财政部、国家税务总局、海关总署、工信部、国家市场监督总局、应急管理部等，应当在广泛征求上述部门的意见下出台相关文件，必要时由更多部门联合印发相关文件。