●李晨 欧阳明杰

当前法律法规在供电企业配合政府停电方面没有明确规定，导致停电后，用户在不满的情况下，极易把矛头指向供电企业，要求供电企业恢复供电或赔偿损失，给供电企业带来不必要的法律风险。鉴于此，本文从2018年一起配合政府行政执法强制停电纠纷一案，即四原告诉被告某区人民政府撤销行政处罚（第三人：某供电局）一案出发，探究供电企业在配合政府行政执法强制停电工作中的权责与法律风险，以便供电企业及时采取应对措施，避免法律纠纷的产生。

一、配合政府行政执法强制停电工作现状

为了具体分析供电企业在配合政府行政执法强制停电工作中的权利和法律责任，首先应明确以下几个问题：

（一）政府要求供电企业配合停电的原因

根据目前初步收集的数据统计，政府要求供电企业停电的原因主要包括六大类：1.保障施工安全；2.清理违法占地、违法建筑；3.制止违法采矿、非法洗矿；4.拆迁需要；5.违法生产、经营；6.环保整改。

（二）政府要求供电企业配合停电的类型

政府要求供电企业停电的类型包括三类：

1.申请停电或拆除电表、变压器；2.建议停电或拆除电表、变压器；3.要求停电或拆除电表、变压器。

（三）政府要求供电企业配合停电的依据

政府要求供电企业停电的依据主要包括：法律、行政法规、地方性法规、地方规范性文件、县政府办公会会议纪要等。其中，通知书与规范性文件（狭义）、办法属于地方政府规章，规范性文件效力最低，其次是地方政府规章，然后是地方性法规。

随着城乡建设项目的推进，政府在开展环境综合整治工作、清理违建用户时，要求供电企业配合停电的情形日益增多。在实践中，通常政府仅通过直接向供电企业发函的方式要求其配合停电，并未按法定程序向违建用户做出《行政处罚决定》或是《强制执行决定》，使得供电企业在配合政府实施强制行为时承担了巨大的法律风险。明析配合政府停电过程中供电企业的权责及法律风险，是使供电企业免于诉讼纠纷的关键。

二、具体案例

2018年3月22日，某区政府向某供电局发送《关于对余××等11户专变停电、销户处理的函》，函中表明：“目前我辖区某村地块违法用地、违法经营、违法建筑等多种违法现象突出，为有效遏制该土地上的违法行为，加快项目推进速度，某村地块项目指挥部已对该地块开展了环境综合整治工作，现根据工作需要，要求贵局于2018年3月23日上午九时对该地块上违建用户专变进行停电及销户处置，望贵单位给予大力支持。特致此函。”2018年3月23日上午九时，供电局根据区政府发送的《停电、销户函》对相关违建用户专变进行了停电及销户处置。除《停电、销户函》涉及的A公司和B公司外，根据政府工作人员现场提出的要求，供电局对不在函中所列专变范围内的C公司和D公司所用专变也采取了停电措施。

A、B、C、D四家公司认为，某区政府所作《关于对余××等11户专变停电、销户处理的函》违法，侵犯其合法权益，故将某区政府诉至法院，要求其撤销《停电、销户函》。法院受理后认为某供电局与本案被诉具体行政行为有利害关系，遂追加某供电局为本案第三人参加诉讼。

一审法院经审理认为，C、D公司所用专变不在某区政府作出的《停电、销户函》所列专变范围之内，与《停电、销户函》没有利害关系，不是本案适格原告，故裁定驳回C、D公司的起诉。同时，一审法院认为，某区政府通知某供电局停电是开展环境综合整治工作的一部分，具体运用了行政权，属于行政事实行为。某供电局对于《停电、销户函》中所述违建用户不具有判断职权和义务，其停止电力供应仅是辅助某区政府的行为，停止供电对A、B公司造成不利影响的合理注意义务由某区政府来承担，故法院判决确认某区政府作出的《关于对余××等11户专变停电、销户处理的函》违法。

某区政府不服一审法院判决，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。高级法院经审理认为，某区政府向某供电局发出《停电、销户函》是行政行为，对A、B公司进行停电、销户处置属于行政强制行为。某区政府未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告、公告、作出强制执行决定等程序，即对A、B公司停电、销户，属程序违法。故驳回某区政府上诉，维持原判。

三、法律分析

虽然该案最终结果是供电企业胜诉，但详究其过程可知，供电局在配合政府对违建用户进行停电、销户处置过程中存在较大的法律风险：

（一）政府仅以函件形式要求供电局配合其对违建用户采取停电、销户处置而未向违建用户作出强制执行决定，使得供电局面临因政府停电程序违法、自身作为停电实施人而被诉的风险。

该案中，某区政府并未直接向A、B公司作出行政强制决定，而仅发函要求供电局配合停电，且某区政府庭审过程中辩称，其发函请供电局对违建用户进行停电、销户属于政府与供电局的工作商洽，停电的决定权和实施人均是供电局，拟将违法停电、销户的责任推至供电局。虽经庭审抗辩和协调沟通，最后法院采纳了供电局的意见，未判令供电局承担责任，但也显现了一个重大法律风险，即政府以发函形式要求供电局配合停电的合法性问题。结合该案，笔者认为，供电局在配合政府停电过程中，不能仅依据政府的发函即草率停电，而需审查政府是否已经按照《行政强制法》的相关规定，向违建用户作出《履行行政处罚决定催告函》《强制停电决定书》《拟强制停电告知函》等书面强制执行决定，并载明强制执行的方式和时间，确保政府强制执行程序合法，才能保证自身配合政府停电的行为合法合规。

根据《行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，只有当事人未在行政决定规定的期限内履行义务时，行政机关才能强制执行；政府在作出强制执行决定前，应当书面催告当事人履行义务，并在当事人收到催告书后举行听证，听取当事人的陈述和申辩；催告后当事人无正当理由逾期仍不履行义务的，行政机关方可对其作出书面强制执行决定，并直接送达当事人。在现实中，通常政府对违建用户进行停电时不向其下发任何停电决定书或告知书，而仅以向供电企业发函的方式，要求供电企业配合限期对违建用户停止供电。因此，在此种情形下，政府的行政强制行为存在程序违法，也使得供电企业的停电行为缺乏法律依据，如果不谨慎处理，供电企业很可能会面临违法违规的风险。

（二）因政府函件要求停电时间紧迫，供电局未能按照程序对用户进行告知。

该案中，某区政府于3月22日致函供电局，要求在次日即对违建用户进行停电，使得供电局没有足够时间向相关用户完成停电告知义务。根据供用电营业规则，供电局至少提前三天告知用户停电事宜，这是法定告知义务，供电局必须依法履行，无论政府如何施压均不可逾越法定程序，否则供电局将承担违法停电的法律风险，且由于停电结果的不可预见性，这个风险导致的损失很可能是巨大的。

（三）在实际采取停电措施过程中，政府要求供电局对函件涉及停电用户范围之外的用户采取停电措施，供电局的停电行为缺乏法律支持。

该案中，供电局除对《停电、销户函》所列专变停电外，还对以外的用户也实施了停电行为，这不仅违反了《供用电合同》，也违反了法律规定，只因该案中C、D公司并非其诉请撤销《停电、销户函》的行政相对人而被法院裁定驳回起诉，但C、D公司仍可就供电局的违法停电行为向法院提起诉讼，要求供电局承担法律责任。因此，供电局在履行完法定的停电告知义务后，必须严格按照政府《停电、销户函》规定的时间、范围、方式对用户采取停电行为，且没有政府决定恢复送电的通知，供电局不得擅自对用户恢复送电，否则供电局将承担相应的法律风险。

四、结语

电力体制改革后，供电企业作为一个单纯的企业，只有民事权利而无行政权利。因此，在配合政府行政执法强制停电工作中，供电企业应严格按照停电程序，在政府的主导下对用户采取停电措施，做好相应的法律风险防范，使供电企业免于诉讼纠纷，为用户提供优质的供电服务，维持良好的供用电秩序。