牛佳慧

摘 要：在乡村振兴的新时代背景下，老年教育政策能够在农村得到切实执行十分重要。但政策在执行过程中，受到诸如敷衍了事、变更随意、宣传不足、理解不准确等因素阻滞，严重影响了政策目标的实现。笔者根据淮北村具体分析了阻碍产生的原因，并禔岀了相应的解决策略，以提高农村老年教育政策执行的有效性。

关键词：乡村；老年教育；执行阻力

国家政府历来关心和重视老年教育，从1983年，成立“老龄问题全国委员会”以来，国务院和教育部先后出台了大量促进老年教育服务供给的政策，比如，1994年制定的《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》、2006年出台了《中国老龄事业发展“十一五”计划纲要（2006-2010）》、2016年颁布的《（2016-2020）》等，但政策的出台并未在乡村得到切实执行，老年教育政策在乡村执行过程中阻力凸显问题不断。那么，执行中出现的问题应该成为我们研究的重点，对此，笔者对农村老年教育政策在执行过程中的问题进行了分析，并提出了优化政策执行的策略。

一、政策执行现状

安徽省濉溪县刘桥镇是全国文明村镇，社会主义新农村建设试点镇。刘桥镇内有17个村，总人口达到7万多，除外出打工人口，留守乡镇人口为5.5万，其中老年人占留守人口的百分之30%。笔者以刘桥镇为例，研究农村老年教育政策在刘桥镇及管辖乡村的执行现状。通过调查研究，老年教育政策在刘桥镇落实严重不足，执行受阻严重。这里所说刘桥镇农村老年教育政策执行受阻主要是指，在政策执行过程中，因受某些消极因素的影响，导致政策不能顺利执行，政策目标难以落空。【1】以刘桥镇为研究对象，在调查分析基础上，可以得出刘桥镇及同水平乡镇农村老年教育政策的执行现状。

（一）政策宣传不到位

政策宣传是政策落实的前期工作，宣传不到位，会导致执行者和受益者對该政策了解不透彻甚至不了解，进而导致行动不到位和行动不支持。在调研中，笔者发现老年教育政策在刘桥镇并未得到应有的宣传。乡镇干部、乡镇文化中心负责人以及刘桥镇养老院负责人表示，有文件提及老年教育政策，但未对当地老年教育的开展提出具体指标要求。在乡村振兴背景下，刘桥镇政策重点仍旧放在经济发展上，刘桥镇的老年人基本没有学习需求，每天闲暇就是打牌、拉家常和照顾家中幼儿。刘桥镇老人表示，没听过老年教育政策，听到“教育”两字，老年人表示年龄大了，已经不需要接受教育了。政策宣传的不到位，，老年人也因为不了解政策、不了解“老年教育”的内涵，从而不会有接受教育的积极性，自然不会促成农村老年学校的建成，老年教育计划也不会切实执行。政策、内涵等宣传不到位，成为农村老年教育政策执行的阻碍。

（二）执行者对政策目标理解不清

由于老年教育政策下达中未提出具体指标要求，也未根据不同地区实际给出具体指导建议，执行者对政策重视、学习不够，会片面的认为一些尚以经济发展为首要目的的乡村建设，不需要办好老年教育，从而导致政策目标缺失。也有的执行者根据以往经验执行政策，并未把乡村老年教育政策的执行与当地实际情况相结合。上文已提到，经济发展仍旧是刘桥镇工作的重中之重，对劳动力的教育和培训项目较多，但针对老年人群的活动只限于定期慰问、文艺演出等，没有创新，更没有结合刘桥镇实际响应《老年教育发展纲要（2016-2020）》中提及的五大任务、五大计划、及五大保障。执行者对政策目标把握偏失、思想保守滞后，没有创新阻碍政策执行。

（三）政策执行表面化

上级下达的政策必须执行，但是如何执行，执行效果如何很难把控。乡镇政府常根据自身的利益需求、工作重点对政策内容进行取舍，重点抓有指标的项目，努力做好“面子工程”。比如刘桥镇集中精力发展经济，老年人对经济发展的价值微乎其微，所以，刘桥乡镇政府不会在老年教育政策上有过多投入。在政策执行过程中，强调有形式、有记录、有图片材料即可。所以丰富老年教育内容和形式、教养结合和开发老年人力资源的老年教育发展路径未能得到重视和落实。为应对检查，刘桥镇政府也会针对政策落实的组织、资金和人员安排做好文案工作，但没有具体措施，导致农村老年教育政策在执行中变成一纸空文。真正需要教育的农村老年人，根本没法受到农村老年教育政策的益处。政策执行的表面化也是政策落实的阻力之一。

二、农村老年教育政策执行阻碍的原因

（一）政策本身的缺陷

政策执行的效果受多种因素影响，但政策本身的科学合理性是影响执行效果的主要主素。《老年教育发展纲要（2016-2020）》是目前最具体最具有时代性的老年教育政策。该政策是针对全国老年教育提出的指导性纲要，具有前沿性和时代性，所以该纲要对于较为发达城市的老年教育有更突出的指导作用。中国是一个幅员辽阔、发展不平衡的国家，乡村的发展也存在很大差距，以刘桥镇为例的现状是多数四五线城市的乡村现状，所以该纲要对于乡村老年教育的开展是缺少可操作性与合理性的。虽然有些政府根据上级文件出台各种各样的农村老年教育开展方案，但这些方案在内容选择上常常不顾实际，虽增加了执行空间，却没有具体的财力、物力、人力配套措施，没有提供任何细化的操作程序，反而加大了执行难度。

（二）政策执行主体责权分配不清

农村老年教育政策执行主体多为地方民政或教育部门，权责分配不清，难调动乡村的人力、财力和物力来支持乡村老年教育的开展。在刘桥镇调研中，笔者发现，责权不清的现象很突出，刘桥镇文化中心和养老院会提供少量的活动信息，但并没有明确负责老年教育政策执行的部门或单位。政策的执行，重场面和形式，忽视内容和效果，老年教育的工作汇报也是文化中心和养老院等单位以文案发文、开会讨论的形式开展，监督和落实老年教育政策的部门缺失。刘桥镇基层对各种政策的落实重点多数采取“首位法”：经济发展靠前，其他任务靠后。执行主体对“后位”政策的不重视、责权不清，必然导致农村老年教育服务机制不顺畅，效率不高，资源浪费。【2】

（三）政策执行资源匮乏

从刘桥镇老年教育政策执行资源看。在老年教育策划、经费投入、基础设施、人员管理等方面，远远没有符合《纲要》中的要求，也没有满足人们日益增长的美好生活的实际需求。以刘桥镇为例，老年教育活动组织不足，公益性教育组织体系缺失。政府提供给社会的教育场地、学习场馆很少为老年人服务。老年人活动单一，基本是打牌等纯娱乐活动。《纲要》中提出的养生保健、心理健康、法律法规、家庭理财、闲暇生活、代际沟通、生命尊严等方面的教育活动在乡村极少甚至从不开展。老年教育本就不是乡村发展的重点，所以基本没有经费来源。老年教育政策在刘桥镇执行所遇到的资源匮乏问题可以用无场地、无活动、无经费的“三无"来概括。

三、乡村老年教育政策切实执行的建议

乡村老年教育政策执行中的各类消极现象不仅阻碍老年教育政策在乡村的落实、而且削弱了政策的严肃性和权威性，更不利于满足乡村老年人日益增长的美好生活的愿望。因此，必须积极采取措施，推动解决农村老年教育政策执行的阻力现象。

（一）加大政策宣传，明确政策目标

政策执行者要明确政策目标。因此，政策执行的前期工作要落到实处，必须加大政策宣传力度，执行者认真学习和深刻理解政策。改变只抓指标、只重经济发展的保守思想，结合各地实际，充分利用群众集会、电视广播等，发挥乡镇宣传部、利用宣传栏作用。通过开设政策宣传专题的讲座、发放政策宣传册，用老年人喜闻乐见的方式将老年教育的好处与内容让老年人了解。保证在切实执行前，执行者理解政策目标，老年人接受政策内容保证农村老年教育政策的正确执行。

（二）提高政策制定的科学合理性

政策是政府对资源、利益的科学调节，是履行管理职责的必要手段。因此，各地政府在制定当地农村老年教育政策时要广泛收集意见和要求，力求在保证《纲要》目标的基础上灵活结合各地实际，保证政策内容的规范性、法律性、科学性、合理性、严肃性、可操作性，以強化执行主体对政策的认同，从而忠实地执行政策。【3】

（三）规范管理，执行者责权分明

缺少严格执行政策法规缺是毫无意义的政策法规。所以严格规范执行政策的领导班子，乡村老年教育的开办要责任到部门，部门再将工作任务分责到人，加强领导，形成合力。准确把握老年教育政策的精神意图，分析乡村老年教育开展的形式、内容、所需资源、问题及应对措施。政策执行效果还需要严格的配套监督措施来保障，政策落实的操作规程和日常管理及落实结果的公示工作，建立责任追究机制，经费透明公开制度等。通过严格的执行制度和监督规范制度，乡村老年教育政策的落实有了有力的制度保障。

（四）加大农村老年教育财政投入保障

经济基础决定上层建筑。目前，仍旧有很多乡镇是处于经济基础薄弱，思想意识落后的状态。让这类乡镇主动开展老年教育活动，开办老年学校难度很大。所以，政府应该本着“存量适当调整、增量重点倾斜"的原则对发展落后的乡村地区给予合理的老年教育服务财政上的支持，加大农村老年教育资金投人力度，初步形成稳定增长的农村老年教育资金投人机制，促进城市和农村老年教育的均衡、互动发展[4] 。

老年教育政策是保障乡村老年教育服务供给效率和质量的关键性举措。正确把握农村老年教育政策目标，减缓政策执行阻力，加强规范管理。应切实提高政府对农村老年教育政策的执行力，吸引社会团体和非营利教育组织参与乡村老年教育服务供给，为乡村老年朋友提供满意的老年教育服务。

参考文献：

[1] 刘洪林.农村老年教育政策执行阻滞的原因及对策[J]。开封教育学院学报.2014（9）.

[2] 张瑞林.王晓芳，王先亮.我国全民健身政策执行阻滞分杭J]1.上海教育学院学报.2013.（7）.

[3] 沈晓霞.廖锦亮.论政策执行梗阻的成因与对策[J].前沿，2008.（4）

[4] 郑恒峰.当前我国政策执行中的阻滞现象分析[J].中共福建省委党校学报.2006.（9）.

（作者单位：云南师范大学成人继续教育学院研究生）