周业莽

宽泛地说，PPP（Public-Private Partnership）项目所涉主体不仅包括合作主体，还包括其他关联主体，如融资方、承包方、运营方等。本文所论PPP项目主体是指狭义的主体，专指项目合作主体，包括政府方和社会资本方。主体的不同是区分PPP与一般行政行为、政府购买服务、商事合作等近似范畴项目的重要标准，而正确的主体更是开展PPP项目的基本前提，因而对主体的探究殊有必要。实操中，经济技术开发区管理委员会（下称“经开区管委会”）究竟充当何种角色，改革后的国有企业应如何定位，金融机构能否直接作为投资人等现实问题无不困扰着从业人员，滞缓PPP项目落地，亟待澄清与解决。

经开区管委会合乎政策但于法无据

作为我国最具增长活力的区域，各地各级经济技术开发区（以下简称“经开区”）一直是社会资本所青睐的PPP热土。于是，一个无可回避的问题出现了，经开区管委会能否成为PPP项目中适格的政府主体？

根据财金〔2014〕113号文、发改〔2014〕2724号文等规定，我国PPP项目中的政府主体既可以是一级政府，也可以是政府授权的相关机构。而实操中，经开区管委会一直充当政府主体或作为被授权的实施机构，或作为实施机构的授权主体，本身便已肇致冲突，引发乱象。事实上，由于统一立法缺失，经开区管委会的法律性质模糊不清，存在一级人民政府、政府职能部门、派出机关、派出机构、临时组织等多种学说。对此，主流观点认为：第一，经开区只是特定的经济区域，不属于一级行政区划，故经开区管委会不是一级政府；……