刘祎　陈旭　王震

摘   要：针对种子市场经营多元化、服务与经营脱节、盲目引种等现状进行分析，旨在构建符合现代种业发展的种子市场监管与执法服务体系，建立种子管理长效机制，推动种子市场健康发展。

关键词：种子市场管理;问题;对策

2000年12月1日《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）的颁布实施，标志着种子行业一个时代的结束，独家垄断经营一去不复返，多种所有制经营方式的种子企业大量出现，各地涌现出了大量销售户。目前，种子管理体系是依据《种子法》授权，由种子管理站进行种子销售备案和执法大队进行市场监管的平行管理体系。

种子企业委托代销商大规模设立经销点，逐步向县及以下的乡（镇）、村发展，种子经营形式出现了多样化。在新形势下，如何维护种子选育者、生产者、经营者和使用者的合法权益，是各级种子管理部门需要研究的一项新课题。现对宜君县新《种子法》实施以来种子管理工作的现状、存在问题及解决办法进行剖析。

1   种子市场管理的现状及问题

1.1   种子经营形态多元化，监管难度大

自2009年宜君县国有种子公司改制以来，宜君县种子市场发生了重大变革。从事种子经营的企业已经由独家经营增加到10余家，委托的经销户多达80余户，宜君县每个乡镇有8个种子经营门店。从事种子经营的有种子企业委托代销商、代销商设立经销点和个体种子商贩。仅在种子管理站办理备案的种子企业委托销售户80余户，由此造成种子销售人员多，出现僧多粥少的局面。有的公司为了争夺种子销售市场，搞各种形式的优惠活动，从而造成了种子管理工作难度大、战线长，种子市场监管工作难以实施到位。

1.2   试验、示范滞后，盲目引进新品种

据宜君县2018年玉米品种销售情况调研，共有玉米品种138个，在这品种繁多的玉米种子销售市场中，栽培技术难以配套。

任何一种玉米新品种在审定初期，要在种子管理部门的指导下，通过试验、示范、展示、推广的良种推广模式才能得到大面积种植。但是，个别企业和个人为了满足种子使用者对新品种的猎奇心理，不经试验、示范就盲目大量引进新品种种植，难免给广大农户造成不必要的产量和经济损失。

1.3   网络销售平台给监管工作造成更大压力

一些种子企业不断建立网络销售平台，使用各自的终端销售App使种子销售平台延伸到用种农户，减少了中间销售环节，减轻了农民的生产投入。但给监管工作造成许多困难，使监管无处用力，更有甚者出现问题索赔无门，只有找当地政府协调处理。

1.4   违法隐蔽，使查处成本不断加大

某些种子企业隐瞒违法行为，在销售门店与农户中达成交易协议，直接供种到村、到户的办法，隐匿违法销售行为。在执法检查时销售门店柜台没有的品种，农户却能大量买到，或只摆放自称示范用品种（量很少），执法查处销售现场很难发现，长期与种子销售门店捉迷藏，执法成本太大。

1.5  种子企业不注重销售人员的培养

经营人员文化素质比较低，基层经营人员缺乏《种子法》相关的基本知识、栽培技术及病虫害防治知识，对种子知识知之甚少、法律条文不知不学，只想着开店卖种子赚钱，为个人和企业创造利润。有大量的种子销售人员甚至对网上备案都不懂、不会，尽管每年种子管理部门组织专业的培训，但还是在销售备案过程中多次被驳回，有的竟然一次只备一个品种，造成管理部门工作量大。

1.6   质量隐患造成理赔难

在科技快速发展的今天，种子的培育和繁殖速度不断加快，配套的栽培技术难以适应新品种推广的速度。一些农户通过网络购买种子，在生产过程中造成的产量损失索赔难。在种子质量责任事故理赔方面：一是法律上的缺陷;二是在种子销售环节上多次委托，出现种子质量事故相互推诿，农民索赔难;三是农业生产的季节性，在种子生产事故鉴定时，一旦错过鉴定最佳时期，造成鉴定难、理赔难的局面。

1.7   种子销售形式多样，监管手段有局限

由于国家邮政、供销系统介入种子销售流通环节，使得种子销售监管权受限，如何确立邮政、供销系统介入种子市场没有明确的法律依据。同時，各系统的行业网点遍布广泛，流通渠道不同于常规种子销售市场渠道，通达四方，各级种子管理部门应与相关部门尽快研究质量监管办法，采取可行措施，确保农户利益不受损失。

1.8   种子销售广告不规范，出现夸大宣传、虚假宣传

近年来，以广播、电视、网络为载体发布种子销售宣传广告，在表述中存在不规范、不严谨问题，更有甚者夸大其词。同时，一些企业印刷了各种宣传单、彩页等宣传资料推广经营的品种，有些经营者自建了微信群、QQ群等宣传销售品种。宣传资料往往未经管理部门审核，广告内容大都与审定公告内容不完全一致。

2   加强市场监管，规范经营秩序

2.1   加强宣传，强化种子市场监管

充分利用广播、电视、网络、专栏等媒体平台和科技宣传月活动等多种形式，开展种子监管知识宣传，营造浓厚氛围，印发宣传彩页、明白纸，张贴宣传画。利用集会咨询、召开培训会议等形式进行宣传，重点围绕用种对象、监管对象，大力宣传《中华人民共和国种子法》及其他政策、法规。同时，主动宣传种子管理工作中的正面典型，通过树立典型、引领示范，逐步规范行业管理，及时曝光制售假劣种子销售典型案例，增强农民群众维护自身利益的能力，营造良好的种子销售

市场。

2.2   严格执行种子市场准入制度

省农业农村厅、种子管理站严格执行种子生产经营准入制度，严把种子生产经营许可证审查关，禁止不按规定发证。同时，对已办理的种子生产经营许可证要做到信息公开、资源共享。县级种子管理部门对专门经营不再分装的包装种子或具有《种子经营许可证》的种子经营者委托代销的种子强化备案管理。加强种子从业人员的培训，使其熟练掌握网上备案的操作流程。委托销售只能销售委托方提供的种子，提供种子时应该提供进货凭证，健全销售档案，以便检查或出现质量事故时作为证据资料。

2.3   严格种子标签管理

要严格执行农业部公布《农作物种子标签管理办法》和《农作物种子标签通则》的规定，针对种子标签存在的不规范、虚假性等问题进行专项治理，从标签管理入手，查处和打击一批制售假劣种子及种子侵权等违法

案件。

2.4   严格审定种子生产经营者资质

《种子法》规定：种子生产经营者应当建立和保存包括种子来源、产地、数量、质量、销售去向、销售日期和有关责任人员等内容的生产经营档案，保证可追溯。种子生产经营档案的具体载明事项及种子样品的保存期限由国务院农业主管部门规定。农民个人自繁自用的常规种子有剩余的，可以在当地集贸市场上出售、串换，不需要办理种子生产经营许可证。种子生产经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定。种子生产经营者在种子生产经营许可证载明的有效区域设立分支机构的，专门经营不再分装的包装种子的，或受具有种子生产经营许可证的种子生产经营者以书面委托生产、代销其种子的，不需要办理种子生产经营许可证，但应当向当地农业主管部门备案。

2.5   加强质量监督抽查

县级农业行政主管部门应委托种子管理机构强化质量管理和监督抽检，强化检验人员的培训，做到持证上岗，要充分利用先進的检测手段，严把种子生产关、收购关、销售关。种子生产基地县要做到检验检测全覆盖，确保每一个批次的调出种子合格，从源头上把好质量关。种子调入县种子管理机构要依法制订农作物种子监督抽查方案，做到应抽尽抽、应检尽检，确保抽检率达到95%。同时，在一定的媒体上发布监督抽查结果，从源头上杜绝不合格质量种子进入市场。

2.6   严格审核种子广告宣传发布内容

各级种子管理机构要按照《种子法》的要求，严格受理和审查种子广告，凡申请的广告内容与品种的审定公告内容不一致，未经审查擅自发布种子广告等误导农民选购品种，造成严重生产事故的违法行为要严肃查处。

2.7   各级种子管理部门要加强种子试验、示范以及推广管理工作

新品种的引进推广必须严格执行《农业推广法》中试验、示范、展示、推广程序。新品种的试验、示范由种子管理部门集中统一分区实施，财政列支经费。企业和个人的种子试验、示范需要到种子管理部门备案。

3   加强执法体系建设，建立健全长效机制

3.1   理清种子管理工作的职责和范围，加强种子管理工作的基础设施

种子管理工作量大面宽、范围广、责任重、技术性强，各级政府要强化种子执法基础设施建设，加大种子管理专项经费的投入，配备相应检验、交通和行政执法设备，为更好开展种子管理工作创造良好的内部和外部条件，提供先进的技术保证，全面提升种子管理工作取得实效。

3.2   健全执法机构，强化执法队伍建设

各级农业农村局要在机构改革时，争取政府的支持，建立独立的执法机构，在人员配备上要考虑懂专业、懂法律的人员进入执法队伍。同时，强化执法人员的培训，不断提高综合执法能力建设，使他们不仅政策理论水平高，又能公正办事、公平执法。

3.3   要有健全种子的专项制度

①建立行政执法岗位承诺制度。②建立行政执法文明廉洁制度。③建立行政执法过错责任追究制度。④建立行政执法评议考核制度。

3.4   教育执法人员树立执法利民、执法为国的信念

要对执法人员采取宽严相济的原则，既考虑执法的严肃性，还要培育执法人员的成长。同时，种子行政执法人员要把为国执法、为民谋利作为执法的出发点和落脚点，才能得到群众的认可和上级的支持。

3.5   建立协同联动机制

种子管理是《种子法》赋予各级农业行政主管部门的职责。农业行政主管部门要发挥好牵头抓总的作用，积极协调市场监管局、公安局等部门合作，依据相关法律法规的规定，各负其责、各司其职、协调配合、齐抓共管、形成合力，从根本上扭转种子执法的困局。

（收稿日期：2019-08-08）